Бюрократическое руководство это

Если вы когда-либо работали в крупной государственной организации или корпорации, вы, вероятно, знакомы с бюрократическое руководство стиль. Хотя временами это может разочаровывать, есть причина, по которой этот стиль руководства сохраняется так долго. 

В этом посте мы рассмотрим, что такое бюрократическое лидерство. И подходит ли это для вашей команды.

Дополнительные советы с AhaSlides

Что такое бюрократическое лидерство?

Бюрократическое лидерство — это стиль руководства, который заключается в поддержании порядка и последовательности путем следования установленным правилам и процедурам. Рассматривайте это как рецепт торта: вы должны следовать инструкциям, чтобы добиться желаемого результата. Бюрократические лидеры сосредотачиваются на том, чтобы все действовали в соответствии с одними и теми же принципами, чтобы не было места для ошибок или отклонений от плана.

Вы часто встретите бюрократическое лидерство в правительственных организациях, крупных корпорациях и других официальных учреждениях, где структура и контроль имеют важное значение. А бюрократические лидеры считаются традиционалистами, которые ценят стабильность и преемственность, поэтому они не всегда являются лучшим выбором для инновационной или творческой среды.

Хотя это может показаться немного жестким, такое лидерство может быть эффективным для поддержания последовательности и порядка в крупных организациях. Это помогает найти правильный баланс между структурой и гибкостью для достижения наилучших результатов для вашей команды или организации.

Каковы 6 характеристик бюрократического лидерства?

Вот 6 характеристик бюрократического лидерства, которые вам нужно знать.

1/ Правила и процедуры необходимы

Бюрократические лидеры сосредотачиваются на важности соблюдения установленных правил и процедур, полагая, что они необходимы для поддержания последовательности и стабильности в организации. 

Они считают, что, придерживаясь строгих правил и стандартов, сотрудники могут выполнять свои обязанности более успешно и эффективно, без путаницы или недоразумений.

2/ Иерархия и четкое распределение полномочий

Бюрократическое руководство требует формальных рамок с четким распределением полномочий, а это означает, что в организации существует четко определенная иерархия. Каждый уровень иерархии имеет определенные обязанности и обязанности, и сотрудникам просто нужно следовать цепочке подчинения при принятии решений или получении указаний.

Такая иерархия и четкое распределение полномочий могут оказаться полезными в определенных ситуациях, поскольку они проясняют, кто за какие задачи и какие решения отвечает. Это может помочь предотвратить путаницу и конфликты, а также обеспечить правильное назначение задач на основе опыта и ответственности каждого человека.

3/ Специализация важна

Бюрократический стиль руководства ценит специализацию, когда у каждого человека в организации есть определенная роль и область знаний. Это означает, что сотрудники должны сосредоточиться на своей конкретной области ответственности и стать экспертами в этой области, а не пытаться выполнять несколько задач, которые могут выходить за рамки их основных компетенций.

Позволяя людям сосредоточиться на своих конкретных областях знаний, организация может извлечь выгоду из их уникальных навыков и знаний. 

Кроме того, наличие специализированных ролей может помочь обеспечить выполнение каждой задачи на самом высоком уровне качества, поскольку сотрудники могут посвятить все свое внимание и ресурсы своей сфере ответственности.

4/ Безличные отношения

Бюрократические лидеры могут иметь холодные связи со своими подчиненными, сосредотачиваясь на производительности и соблюдении правил, а не на личных отношениях. Это означает, что отношения лидер-подчиненный носят более формальный и транзакционный характер, при этом мало внимания уделяется построению личных связей или эмоциональных связей. 

Безличные отношения гарантируют, что решения и оценки основаны на объективных критериях, а не на личных предубеждениях или отношениях. 

Кроме того, создание четких границ между личными и профессиональными отношениями может помочь избежать конфликта интересов и убедиться, что выбор отвечает наилучшим интересам бизнеса.

5/ Ставьте приоритеты на эффективность и производительность

Бюрократические лидеры отдают приоритет эффективности и производительности. Сосредоточив внимание на эффективности, бюрократические лидеры стремятся оптимизировать ресурсы, сократить потери и повысить производительность организации. 

Это гарантирует, что все решения принимаются взвешенно, а задачи выполняются своевременно и эффективно.

6/ Сопротивление изменениям

Бюрократические лидеры могут сопротивляться изменениям и инновациям, потому что они предпочитают последовательность и предсказуемость экспериментам и риску. Они могут больше сосредоточиться на том, чтобы оставить все как есть, чем экспериментировать с новыми идеями или адаптироваться к меняющимся условиям.

Это помогает организации поддерживать стабильную и предсказуемую среду и предотвращать необдуманные решения или поспешные изменения, которые могут иметь негативные последствия. 

Кроме того, наличие четких процедур и протоколов может помочь обеспечить организованное внедрение изменений, что может уменьшить количество ошибок.

Каковы преимущества и недостатки бюрократического лидерства?

Бюрократическое руководство имеет свои преимущества и недостатки. Руководителям крайне важно взвесить все за и против бюрократического лидерства в их конкретном контексте и принять стиль руководства, который наилучшим образом соответствует потребностям их организации.

Преимущества бюрократического лидерства 

Недостатки бюрократического лидерства 

Примеры бюрократического лидерства 

Хотя бюрократическое лидерство обычно не ассоциируется с известными лидерами, обладающими сильным характером и харизмой, все же есть несколько примеров выдающихся деятелей, которые проявляли такие лидерские качества. Вот несколько примеров:

1/ Дуайт Д. Эйзенхауэр

Эйзенхауэр был пятизвездным генералом армии США, а позже стал 34-м президентом Соединенных Штатов. Как военачальник он был известен своим строгим соблюдением правил и процедур, которые помогли ему привести свои войска к победе во время Второй мировой войны.

2/ Роберт Макнамара

Макнамара занимал пост министра обороны при президентах Кеннеди и Джонсоне. Он был известен своим аналитическим и основанным на данных подходом к принятию решений, который подчеркивал эффективность и результативность.

3/ Анри Файоль

Файоль был французским промышленником и теоретиком управления, известным своими работами по бюрократическому управлению. Он подчеркнул важность четкого распределения полномочий, специализации и формальных процедур для достижения организационной эффективности и результативности.

4/ Макдональдс

McDonald’s, сеть ресторанов быстрого питания, часто приводится в качестве примера компании, использующей бюрократическое руководство. Компания имеет четко структурированную организационную иерархию с четкими линиями полномочий и специализацией работы. 

Например, сотрудники обучены выполнять определенные задачи, такие как прием заказов или приготовление пищи, и ожидается, что они будут придерживаться строгих правил и процедур для обеспечения последовательности и эффективности.

Основные выводы

Бюрократическое лидерство может быть обоюдоострым мечом, обеспечивая структуру, последовательность и эффективность, но потенциально подавляя инновации и адаптивность. Это может хорошо подойти для определенных отраслей, таких как здравоохранение или финансы, где решающее значение имеет строгое соблюдение правил и положений. Однако он может быть не идеальным в более динамичных и быстро меняющихся средах, где требуется быстрое принятие решений и гибкость.

Руководителям важно осознавать его преимущества и недостатки и правильно использовать его в правильном контексте. Понимая характеристики бюрократического лидерства, лидеры могут лучше определить, когда и как его эффективно использовать. 

Итак, являетесь ли вы менеджером или сотрудником, помните о потенциальных преимуществах и недостатках любого лидерства и о том, как оно может повлиять на ваше рабочее место. 

И не забывай АгаСлайды предоставляет платформу и библиотека шаблонов для вас, чтобы взаимодействовать с вашими командами и собирать ценные отзывы, которые могут помочь создать здоровое и эффективное рабочее место. 

Что такое бюрократия?

Бюрократия – это система управления, для которой характерны разделение обязанностей и полномочий, строгие правила работы, вертикальная иерархия и обезличенные взаимоотношения между сотрудниками. Её главная особенность – многоуровневая структура, на каждом уровне которой находятся чиновники с определёнными специализациями, полномочиями и компетенциями.

Вертикальную иерархию бюрократии проще всего представить в виде многоступенчатой пирамиды. На нижнем уровне находятся простые чиновники и работники, занимающиеся повседневными делами. Все они подчинены своим непосредственным руководителям, находящимся на следующем уровне. Те в свою очередь подчиняются руководителям более высокого звена, и так вплоть до главного руководителя или руководящего органа, находящегося на вершине «пирамиды».

Термин «бюрократия» образован из двух слов: французского bureau (бюро) и греческого κράτος (власть). То есть, буквально его можно перевести как «канцелярская власть». Автором термина считается Жак Венсан (1712-1759), а главным популяризатором – Макс Вебер (1864-1920).

Изначально бюрократия задумывалась как система, которая обеспечит максимальную эффективность управленческих процессов. Однако на практике она часто приводит к неоправданным задержкам в любых процессах, из-за чего о ней обычно говорят с иронией. И всё же сегодня это основной способ организации государственной власти, а также управления в большинстве крупных коммерческих и некоммерческих организаций.

Признаки бюрократии

Первым детально исследовать данную модель управления начал немецкий социолог Макс Вебер. Изучая, что представляет собой типичная организация с бюрократическим управлением, он выделил такие признаки бюрократии как:

• Вертикальная иерархия. Для бюрократических компаний характерна иерархическая структура, напоминающая пирамиду. На нижнем уровне находится большинство сотрудников, выполняющих определённую работу. На самом верхнем уровне – высшее руководство компании (директор или совет директоров). На промежуточных уровнях находятся руководители, управляющие теми, кто ниже, и подчиняющиеся тем, кто выше.
• Специализация и разделение компетенций. Каждый работник имеет свою сферу ответственности, свои обязанности и полномочия, которые не пересекаются с обязанностями и полномочиями других сотрудников. Благодаря этому никому не приходится выполнять работу, для которой ему не хватает знаний или навыков.
• Чёткие правила. Важным признаком бюрократии является наличие строгих правил, которых должны придерживаться все сотрудники. Это позволяет сделать все процессы внутри компании стабильными и предсказуемыми.
• Обезличенность взаимоотношений. Идеальная бюрократия подразумевает, что между сотрудниками не существует личных отношений. Каждый выполняет свою работу, для которой он подходит лучше всего по объективным критериям. Если сотрудник не справляется, никто не делает ему поблажек только потому, что «человек хороший».

Несложно заметить, что на эти особенности бюрократии часто делается акцент в антиутопиях. Обычно в таких произведениях существует некая «машина зла», обезличенная, «бездушная», лишённая всяких чувств и сострадания, но очень устойчивая благодаря чётким правилам и иерархической структуре.

Это показывает, что в современной культуре бюрократия воспринимается как негативное явление. Макс Вебер, наоборот, считал бюрократическую модель очень эффективной и перспективной, практически идеальной для крупных организаций и государств.

Виды и примеры бюрократии

Исследователи выделяют три основных формы бюрократии:

• Классическая. Эта форма подразумевает, что на каждом уровне бюрократической иерархии находятся хорошие управленцы. Им не обязательно понимать все особенности сферы деятельности организации. Но они должны хорошо решать организационные задачи. Эта форма встречается в министерствах, где все сотрудники являются чиновниками и не занимаются деятельностью, которую курируют. Главная проблема классической бюрократии заключается в долгом согласовании серьёзных решений.
• Профессиональная. Эта форма подразумевает, что на вершине бюрократической иерархии находится специалист, хорошо разбирающийся в тонкостях работы организации. Она распространена, например, в больницах. Главврач и заведующие отделениями обычно являются опытными врачами, которые, занимая руководящие должности, продолжают лечить пациентов. Главный недостаток такой формы заключается в затратах на переподготовку специалистов.
• Адхократия. Это «гибкая бюрократия», приспособленная под конкретную организацию. Иерархия в ней не такая чёткая, отношения менее формальные, а сотрудники с нижних уровней могут принимать управленческие решения самостоятельно. Это делает компанию более гибкой и позволяет ей быстро реагировать на меняющиеся условия. Такая форма бюрократии встречается, например, в юридических фирмах и научно-исследовательских организациях.

Негативные последствия бюрократии

Бюрократическая модель управления призвана оптимизировать деятельность организаций, делать их более слаженными, эффективными и устойчивыми. Однако у неё есть ряд недостатков, которые могут приводить к серьёзным негативным последствиям:

• Обезличивание. Для чиновника каждый человек выглядит не как личность, а как папка с бумагами. С одной стороны, такой подход способствует равноправию, поскольку личные симпатии управленца ни на что не влияют. В то же время бюрократическая машина лишает людей их уникальности, обезличивает их, меняет отношение к ним. Грубо говоря, чиновник может просто поставить печать «Отказать», не задумываясь, как это влияет на судьбу человека.
• Ритуализм. Термин «бюрократический ритуализм» предложил американский социолог Роберт Мертон (1910-2003). Он означает, что в бюрократии считается важным соблюдение «ритуалов», даже если оно ставит под угрозу достижение целей. Например, нередко доходит до того, что к моменту согласования важное решение теряет актуальность. И даже если с самого начала очевидно, что это произойдёт, от «ритуалов» никто не отказывается.
• Инерция. Бюрократия – это инертная система, которая стремится поддерживать своё существование даже после достижения поставленных целей. То есть, рано или поздно может возникнуть ситуация, в которой бюрократическая машина занята лишь самосохранением. И вместо того, чтобы приносить пользу стране или организации, она начинает потреблять ресурсы. В таких условиях эффективность управленческих процессов снижается и расцветает коррупция.

История развития бюрократии

Современные исследователи считают, что первые формы бюрократии возникли одновременно с появлением письменности в Древнем Египте и Древнем Шумере. Довольно сложные бюрократические аппараты существовали в Древнем Китае, Римской империи и Византии. В средние века в европейских странах бюрократическую машину возглавлял король, кроме того, собственная бюрократия существовала внутри церкви.

Социально-политическое устройство средневековых европейских государств постепенно менялось, они становились более централизованными, а вместе с тем усиливалась и бюрократия. Впоследствии в большинстве стран тем или иным путём власть перешла к демократическим правительствам. Однако данный переход не подразумевал отказа от бюрократических методов правления, они просто приобрели другую форму.

Довольно интересным примером являются США. После провозглашения независимости в конце 18 века уровень бюрократии в Штатах был очень низким. Это было молодое государство с новой конституцией, которое изначально стремилось ввести новые принципы управления. Благодаря этому оно долго сопротивлялось внедрению бюрократии. Но со временем государственная власть в США бюрократизировалась и превратилась в сложно устроенную «машину» с отчетливой вертикальной иерархией.

До перехода к капиталистической экономике бюрократия существовала преимущественно в политической сфере жизни общества. Однако после того, как большинство стран перешло к капиталистическим отношениям, бюрократия пришла и в экономическую сферу. С тех пор она претерпела множество изменений. В период расцвета монополий и олигополий бюрократия стала неотъемлемым атрибутом крупных корпораций.

В настоящее время о бюрократии чаще всего вспоминают в негативном ключе, считая её препятствием для развития. Однако важно понимать, что с научной точки зрения у неё есть и преимущества. В частности, она способна обеспечить высокий уровень слаженности работы внутри крупной организации. Поэтому не нужно думать, что в будущем не будет бюрократии. В то же время можно рассчитывать, что благодаря техническим достижениям удастся минимизировать негативные последствия, к которым она приводит.

Заключение

Наверное, не существует человека, который никогда в жизни не сталкивался бы с бюрократическими проволочками. Из-за этого бюрократию обычно воспринимают как крайне негативное явление, доставляющее массу неудобств и не приносящее никакой пользы. Большинство людей произносит это слово с иронией, чтобы подчеркнуть, что «во всём, как обычно, виноваты бюрократы».

Такое отношение не лишено оснований, и всё же у бюрократии есть и плюсы. Не нужно забывать, что Макс Вебер изначально описывал её как перспективную систему, которая позволит значительно повысить эффективность процессов управления в крупных организациях. Вебер рассматривал бюрократию как идеал, к которому должна стремиться каждая компания и каждое государство.

Сущность управления

Управления является социальным феноменом, характерным для всех сфер жизнедеятельности человека, будь то семья, дружеские или трудовые коллективы, общественные объединения и пр. Единого подхода к определению данного термина в науке не сложилось до сих пор. Управление можно рассматривать как науку, как функцию как искусство, как процесс и т. д.

Как наука управление воспринимается в качестве системы знаний, наполненной концепциями, теориями, принципами, способами, формами и школами управления.

В то же время управление – это искусство, представленное способностью умело и эффективно на практике применять теоретические основы управления, сформированные в рамках научного знания.

Рассматривают управление и как процесс. В этом случае под ним понимают совокупность управленческих действий, которые направлены на достижение стоящих перед организацией целей.

В современном мире все чаще используется системный подход к определению сущности управления. Особый вклад в систематизацию управленческой деятельности внесло классическое направление менеджмента, получившее свое развитие в конце XIX – начале ХХ вв. В соответствии с ним всякая организация представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, ориентированных на достижение конкретных целей в условиях изменяющейся среды.

Как аппарат управление отождествляется с совокупностью людей и структур, обеспечивающих использование и координацию ресурсов социальных систем для достижения определенных целей.

В обще виде под управлением следует понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на его объекты с целью формирования эффективно функционирующей системы посредством информационных отношений и связей. Иначе говоря, это продуманное, созидающее, целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность. Подобное воздействие может быть осуществлено как непосредственно, так и через самоуправление, так и через специально созданные органы и структуры. Сама управленческая деятельность реализуется в отношении других людей и сопровождается управленческим трудом.

Основные виды управления представлены на рисунке 1.

Представленные виды управления отличаются своим предназначением и интенсивность управленческого труда, а также имеют свои специфические особенности.

Профессиональное управление всегда осуществляется на ряде принципов, предопределяющая роль среди которых отводится научному подходу, целенаправленности, последовательности, универсальности, непрерывности, специализации и пр.

Понятие бюрократии

В настоящее время единого толкования термина «бюрократия» в науке не сложилось. В общем смысле под ней принято понимать особую прослойку людей, которые связаны друг с другом общностью целей и интересов.

Согласно классическому подходу применительно к сфере управления под бюрократией следует понимать социальны слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, которая, в свою очередь, характеризуется следующими признаками:

• высокая степень и четкость иерархичности;
• наличие «вертикальных» информационных потоков»
• формализованные способы принятия решений;
• претензии на особый статус в обществе.

Также бюрократия представляет собой замкнутый слой высших чиновников и управленцев, противопоставляющих себя обществу, занимающих в нем привилегированное положение, специализирующихся на управлении и монополизирующих властные функции с целью реализации собственных корпоративных интересов.

В научный оборот термин «бюрократия» был введен известным немецким социологом, историком и экономистом М. Вебером. Именно он стал автором наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократизма. Он же определил основные черты, характеризующие сущность бюрократии. Наиболее значимыми из них считаются непрерывность и постоянство осуществления управленческой деятельности, высокая степень иерархичности управленческих структур, документация управленческих функций и господство принципа безразличности.

Сегодня бюрократия пронизывает многие сферы жизни общества, начиная от аппарата государственной власти и заканчивая корпоративным управлением.

Бюрократия в управлении

Свое наиболее яркое проявление бюрократия нашла в сфере управления организациями. В этом случае речь идет о бюрократическом управлении. Основной предпосылкой формирования бюрократии стала необходимость преодоления исторически предшествующей ей патриархальной системы правления.

В условиях бюрократии управления организацией осуществляется на основе бюрократической системы управления. Ее основными чертами являются:

• наличие четкой иерархии власти;
• разделение труда посредством функциональной специализации;
• наличие системы правил, определяющих права и обязанности каждого члена организации;
• игнорирование личных качеств по взаимоотношениях между сотрудниками;
• отбор и выдвижение сотрудников по их квалификации;
• карьерное продвижение по заслугам.

С одной стороны, управленческий бюрократизм считается одним из наиболее эффективных инструментов управления. Он позволяет организациям добиваться последовательного достижения стоящих перед ними целей и задач. Чем крупнее организация, тем сильнее в ней развита бюрократия.

С другой стороны, бюрократическое управление считается весьма медленным и негибким. Его основные недостатки — конформизм и неспособность к творческому самостоятельному мышлению участников организации.

Понятие
бюрократического управления. Бюрократия
— сложный и противоречивый социальный
феномен. В обыденном понимании поня­тие
«бюрократия» очень часто имеет явно
негативный оттенок. Однако на самом
деле бюрократия изначально представляет
собой единственно возможную в настоящее
время форму управления, весьма
эффектив­ную по своей сути, но способную
порождать негативные социальные
явления.

Под бюрократией
обычно понимается социальная группа,
члены которой профессионально занимаются
управлением, их должности и посты в
организации образуют иерархию,
характеризующуюся формальными правами
и обязанностями, определяющими их
деятельность и ответственность.

История бюрократии
уходит в глубокую древность. Кланы
профессиональных управляющих, чиновников
существовали в Древнем Егип­те,
Древнем Китае, в Римской империи и
других странах Древнего мира. Развитые
бюрократии возникали в процессе
формирования национальных государств,
когда царил мир и увеличивалась
потребность в достижении социального
порядка.

Сам
термин «бюрократия» означает «господство
канцелярии» и образован из двух слов:
французского bureau
— бюро, канцелярия, и греческого kratos
— сила, власть, господство. Введение
этого термина приписывается
экономисту-физиократу Винсену де
Гурнай, который в 1745 г. обозначил так
исполнительную власть, придав термину
уничи­жительное значение. Однако в
научный обиход термин вошел благода­ря
выдающемуся немецкому социологу М.
Веберу. Он положил в осно­ву изучения
бюрократии ее идеальный образ,
рассматривая бюрокра­тию как наиболее
эффективный инструмент управления
социальными структурами и отдельными
структурными единицами. По мнению
Вебера, жестко формализованный характер
бюрократических отноше­ний, четкость
в распределении ролевых функций, личная
заинтересо­ванность бюрократов в
достижении целей организации приводят
к при­нятию своевременных и
квалифицированных решений, основанных
на тщательно отобранной и проверенной
информации. При бюрократи­ческом
управлении официальные должности,
чиновники и управляю­щие становятся
ключевыми фигурами в управлении
организациями. Бюрократия, имея доступ
ко всем рычагам управления, является
все­сильной, подчиняясь только
«интересам дела». При этом она
обеспечи­вает четкость и однозначность
потоков информации в организации.
Бюрократ должен быть профессионалом
высокого класса, иметь специ­альное
образование, быть компетентным в
вопросах управления орга­низацией.

Вебер выделил
следующие основные отличительные
свойства идеальной бюрократии.

1.
Безличный
характер. Работники
органов управления организа­цией
лично свободны и действуют только в
рамках безличных обязан­ностей,
существующих в данной организации.
Термин «безличный» здесь означает, что
обязанности и обязательства принадлежат
должнос­тям и постам, а не индивидам,
которые могут занимать эти должности
и посты в определенный момент времени.

2.
Принцип
иерархии. Бюрократия
предполагает наличие ярко выраженной
иерархии должностей и позиций, т.е.
определенная долж­ность доминирует
над всеми нижестоящими и зависит от
должностей, находящихся выше ее в
структуре организации. При иерархических
отношениях работник, занимающий
конкретную должность, может принимать
решения относительно работников,
занимающих более низ­кие должности,
и подчиняется решениям лиц, находящихся
на более высоких должностях.

3.
Четкое
разделение труда в области управления.
Здесь
подразумевается ярко выраженная
спецификация функций каждой из
должнос­тей. При этом предполагается
строгое формальное распределение задач
и обязанностей каждого работника,
которые несут полную ответственность
за выполнение своих обязанностей.
Необходимым условием ре­ализации
этой характеристики является полная
компетентность работ­ников в каждой
должности по узкому кругу проблем.

4.
Правила
отбора работников. Отбор
и расстановка работников в рамках
социальной структуры организации
осуществляются исключи­тельно на
основании их квалификации. Это означает,
что не учитыва­ются такие важные
статусные позиции, как деньги, родство
и проис­хождение, власть, связи и
другие параметры, не относящиеся к
сфере квалификации.

5.
Правила
и инструкции. Деятельность
работников управления в организации
регламентируется системой абстрактных,
строго фор­мальных правил. Эти правила
единообразны и универсальны, и каж­дый
член бюрократической организации в
своих действиях руководст­вуется
только такими правилами, инструкциями
и установлениями. Но из этого вовсе не
следует, что бюрократические обязанности
являются неизбежно простыми и рутинными.
Строгое следование общим стан­дартам
при решении специфических вопросов
предотвращает возмож­ные отклонения,
связанные с индивидуальными особенностями
испол­нителей.

6.
Карьерный
принцип. Бюрократия
представляет собой карьерную структуру,
в которой продвижение производится по
заслугам или по старшинству независимо
от суждений руководителя.

7.
Сосредоточение
на одном занятии. Должность,
занимаемая работником в организации,
рассматривается им как единственное
или по крайней мере главное занятие.
Это обстоятельство дает возможность
полностью сосредоточиться на своем
деле, идентифицировать себя с данной
организацией.

8.
Заработная
плата. Размер
заработной платы работника зависит от
занимаемого им места в иерархической
структуре организации. Чи­новники и
управляющие должны довольствоваться
положенным им денежным содержанием и
не получать плату от клиентов, с тем
чтобы первостепенные интересы работников
были связаны с организацией [149. Р.
234-236].

Идеальный тип
управления организацией, разработанный
Вебером, представляет собой наиболее
эффективную машину управления, основанную
на строгой рационализации. Ее характеризуют
строгая ответственность за каждый
участок работы, координация в достижении
организационных целей, оптимальное
действие безличных правил, четкая
иерархическая зависимость. Исследование
Вебера изменило мнение о бюрократии,
показало направления развития
организацион­ных управленческих
структур. Не случайно известный
американский специалист в области
теории организаций Д. Чайлд отмечал:
«Анализ бюрократических структур,
проведенный Максом Вебером, продолжает
оставаться уникальным и наиболее
значимым описанием сущности современных
организаций» [132. Р. 147].

Негативные
стороны деятельности бюрократии.
Понятно,
что идеальный тип бюрократии не может
существовать в реальности. Более того,
бюрократия, первоначально предназначенная
для наиболее удоб­ного и выгодного
достижения целей организации, на деле
часто отходит от них и не только работает
вхолостую, но и тормозит все прогрессив­ные
процессы в организации. Бюрократия
доводит формализацию де­ятельности
до абсурда, ограждая от реальности свою
безопасность фор­мальными правилами
и нормами (т.е. ритуалами, а не реальными
целя­ми). Фактически при этом бюрократия
начинает жить в нереальном, виртуальном
мире, где существуют бумаги, визы,
распоряжения, а не реальные личности
и организации.

Отрицательные
качества, присущие бюрократии, частично
анализируются в модели бюрократии
известного американского социолога
Р. Мертона (рис. 42).

Мертон
полагает, что в результате неукоснительного
следования формальным правилам,
проявляющихся при этом уступчивости
и конформизма работники управления
теряют в конечном счете спо­собность
принимать самостоятельные решения.
Постоянная опора на правила, реляции
и формально разработанные руководства
к действию
приводит к тому, что все эти нормативы
становятся всеобщими и окончательными,
а их соблюдение — основной задачей и
результа­том, вместо того чтобы
заставить эти нормативы работать на
цели организации. Все это обусловливает
отказ представителей бюрокра­тии от
творческого, самостоятельного мышления
и даже от компе­тентности. Мертон
назвал это явление «обучение
неспособности». Вследствие такого
«обучения» появляется стереотипный
бюрократ, не имеющий воображения и
способности к творчеству, негибкий в
применении официальных норм и правил
даже в ситуациях, простых и ясных для
всех, кроме него. Итогом таких действий
становится кастовость, замкнутость
бюрократов, возвышение их над другими
ра­ботниками на основе попытки
показать, что они, бюрократы, знают
тайные пружины управленческого
механизма.

————— Преднамеренные
действия

————— Непреднамеренные
действия

Рис. 42. Мертоновская
модель бюрократии [149. Р. 212]

Деятельность
бюрократии в модели Мертона начинается
с требова­ний контроля над элементами
социальной структуры организации.
Данные требования сводятся к попытке
выработать нормы необходи­мого
поведения членов организации и мотивации
на выполнение порученных заданий. В
этих условиях руководитель-бюрократ
начинает за­ботиться прежде всего о
безопасности своего положения (сохранении
статуса и карьере), в связи с чем
предпочитает опираться на формаль­ные
правила и свою формальную власть. За
правилами он не видит реальных
исполнителей и все более утрачивает
контроль за ситуацией, что заставляет
его еще больше заботиться об упрочении
и защите свое­го служебного положения.
Круг замыкается — руководитель не
может обеспечивать надлежащий контроль
и принятие обоснованных управ­ленческих
решений.

Трудности,
возникающие в бюрократических структурах,
связаны с преувеличением значимости
стандартизованных правил, процедур и
норм, точно определяющих, как сотрудникам
решать свои задачи, реа­лизовывать
запросы других подразделений организации,
взаимодейст­вовать с клиентами и
общественностью. Вследствие этого
организация утрачивает гибкость в
отношениях с внешней средой: клиенты
и обще­ственность ощущают неадекватность
реакции на их запросы и требова­ния,
поскольку их проблемы решаются строго
в соответствии с уста­новленными
нормами без учета сложившейся ситуации.
Если клиенты или представители
общественности указывают бюрократу
на излиш­нюю приверженность нормам,
он ссылается на соответствующее пра­вило
или инструкцию. При этом бюрократ не
может быть наказан, так как формально
он действует абсолютно правильно.

Для бюрократии
характерны, кроме того, следующие
негативные социально-психологические
черты:

·
бесчеловечность и игнорирование
человеческой природы;

·
несовместимость с развитой деятельной
личностью;

·
приспособленчество;

·
игнорирование неформальной организации
и межличностных отношений.

Хотя в бюрократии
изначально заложена опасность потери
компетенции и «обюрокрачивания»
деятельности в сфере управления, такая
форма управления в настоящее время
является единственно работоспособной
и приемлемой, а одна из основных задач
современного управления состоит в
изменении роли бюрократии в деятельности
организации в соответствии с принципами,
разработанными Вебером. Достижение
этой цели связано с изменением установок
представителей бюрократии, с установлением
корреляции их благополучия и карьеры
с конечным результатом деятельности
организации.

По мнению многих
западных исследователей организаций,
следует различать две категории
бюрократов — добросовестные и корыстные.
Первые искренне верят во всесилие
правил, возможность все предус­мотреть
и отрегулировать с их помощью; они
формально уважают и даже чтят общие
интересы, но интересы каждого в
отдельности не учи­тывают. Вторых
волнует только личный успех, ради
достижения кото­рого они готовы идти
на все.

Можно сказать,
бюрократизм — это изнаночная сторона
бюрокра­тии, которая не учитывается
теорией, но постоянно проявляется на
практике, и одна из задач современной
теории организации заключает­ся в
борьбе не с бюрократией, а с бюрократизмом.

Виды
бюрократии в современных организациях.
Со
времени изучения бюрократии Вебером
она претерпела существенные изменения,
развиваясь вместе со структурами
организаций. В настоящее время различают
три вида бюрократии.

1.
Аппаратная
(классическая) бюрократия полностью
соответству­ет модели Вебера. При
таком виде бюрократии работники
управления весьма мало используют
профессиональные знания, поскольку их
ос­новная обязанность — выполнение
общих управленческих функций. Такому
чиновнику, бюрократу все равно, чем
руководить, ибо он владе­ет навыками
и знаниями общего управления в очень
узкой области, ограниченной рамками
своей роли в организации.

Главным достоинством
аппаратной бюрократии является
стабиль­ность функционирования
организации и работы органа ее управления.
Четкое разделение труда, стандартизация
и унификация всей деятель­ности
снижают вероятность ошибок и,
следовательно, в значительной степени
сокращают время ролевого обучения
работников управления. Формализация
обеспечивает стабильность и слаженность
работы, а централизация гарантирует
надежность управления.

Вместе с тем
аппаратной бюрократии присущи весьма
существен­ные недостатки, самым
главным из которых следует признать
опас­ность возникновения бюрократизма.
Кроме того, аппаратная бюрокра­тия
обычно таким образом организует работы,
что не появляется доста­точной
мотивации и не полностью используются
умственные способ­ности и психологические
особенности работников. Наконец,
аппарат­ная бюрократия неэффективна
в изменяющихся условиях и при
воз­никновении нестандартных ситуаций,
так как при этом принимает не­адекватные
и несвоевременные управленческие
решения.

Классическая
(аппаратная) бюрократия составляет
основу управ­ления в министерствах,
ведомствах и большинстве учреждений
госу­дарственного или муниципального
управления, а также может быть основой
организаций со стабильной структурой
и мало изменяющимися отношениями с
внешней средой (например, страховые
компании).

2.
Профессиональная
бюрократия предполагает
наличие у управляющих глубоких
теоретических и практических знаний
в узких областях деятельности,
ограниченных ролевыми требованиями.
Основные характеристики деятельности
таких бюрократов — высокая сте­пень
специализации и высокая компетентность.
Как правило, такие управляющие обращают
внимание не только на процесс управления,
но и на условия протекания этого
процесса. В результате професси­ональная
бюрократия (по сравнению с аппаратной)
в меньшей сте­пени формализована, у
управляющих появляется большая свобода
в принятии управленческих решений в
рамках своей роли, поскольку высший
руководитель не столь осведомлен в
решении узких, специ­фических вопросов
деятельности. Как и в аппаратной
бюрократии, рабочие места группируются
по функциональному и иерархическому
принципам, а принятие управленческих
решений происходит цент­рализованно.

К достоинствам
профессиональной бюрократии следует
отнести возможность решения неординарных
задач, требующих применения профессиональных
знаний, а также весьма высокую мотивацию
работ­ников на достижение целей
организации или группы, а не личных
целей. Кроме того, при данной форме
управления в значительной сте­пени
ослабляется контроль за деятельностью
со стороны высшего ру­ководства, что
дает большую свободу для творчества в
решении про­блем управления.

Однако эффективность
профессиональной бюрократии резко
снижается в тех случаях, когда организация
функционирует в неизменных условиях,
основные компоненты организации не
подвергаются посто­янному воздействию
со стороны внешней среды. Подбор,
расстановка и обеспечение функционирования
работников в таких организациях
приобретает особое значение, так как
уровень их профессионализма должен
быть достаточно высоким. Это обстоятельство
предполагает дополнительные затраты
на обучение работников управления, так
как от них требуются знания, необходимые
для работы в условиях неопре­деленности,
умение мобилизовать свои знания, умения
и навыки в зависимости от ситуации.
Кроме того, усложняются формы примене­ния
власти, когда помимо власти принуждения
и вознаграждения должны активно
применяться власть эксперта и
информационная власть.

3.
Адхократия
как
форма бюрократического управления
возникла относительно недавно. Термин
«адхократия» происходит от сочетания
латинского слова ad
hoc
— специальный и греческого kratos
— власть. По мнению У. Бенниса, адхократия
представляет собой «быстро из­меняющуюся
адаптивную структуру, организованную
вокруг проблем, которые решаются
группами специалистов с различными
профессио­нальными знаниями,
подобранными в соответствии с ситуацией»
[124. Р. 91]. Очевидно, что данная форма
бюрократии кардинально отличается от
идеальной модели М. Вебера. Во-первых,
у управляющих такого рода отсутствует
строгое разделение труда, четкая
иерархия. Во-вторых, отмечается
минимальная формализация деятельности.
В-третьих, наблюдается высокая степень
вертикальной дифферен­циации
адхократии, т.е. основные управленцы —
это профессионалы в чрезвычайно узких
областях; при этом организация,
использующая эту форму управления,
характеризуется, как правило, низкой
степенью вертикальной дифференциации.

Адхократия
предполагает быстрое реагирование на
любые изме­нения во всех компонентах
организации и внешней среде. Ее девиз
— максимальные гибкость и адаптивность
по отношению к изменяю­щейся ситуации.
В таких организациях коллективы
(команды) фак­тически всякий раз
создаются для решения конкретных задач.
Имен­но поэтому представители
адхократии максимально эффективно
дей­ствуют в условиях матричных и
свободных структур, причем правила
деятельности и процедура действий
часто неформальны и не фикси­руются,
так как их деятельность не может
осуществляться в условиях жесткой
формализации.

Многие исследователи
считают адхократию небюрократической
формой управления организацией, однако
это не так. Адхократия — все тот же
аппарат управления, состоящий из
работников, профессионально выполняющих
управленческие функции. Основное
отличие адхократии от других
бюрократических форм заключается в
том, что эта форма управления имеет
новые качественные отличия от идеаль­ной
модели Вебера, лишена многих недостатков,
присущих этой мо­дели, наиболее
эффективна в современных условиях и
имеет пер­спективное будущее.

Поведенческая
основа процесса управления. Несмотря
на оби­лие подходов в теории управления
организацией, в управленческой практике
преобладает точка зрения, в соответствии
с которой основ­ное внимание следует
придавать управлению людьми, а не
другими видами ресурсов. При этом
индивидуальные ориентации на работу
связываются между собой через процесс
управления таким образом, что усилия
членов организации координируются и
направляются на реализацию организационных
целей. Среди всех аспектов управления
организацией самым важным считается
управление эффективностью деятельности
людей. Без людей не может быть ни разумной
деятель­ности, ни организации.
Управление всеми ресурсами (материальны­ми,
финансовыми, информационными и др.)
возможно только через деятельность
работников — членов организации. Именно
поэтому важнейшей составляющей
деятельности руководителя является
уме­ние и способность воздействовать
на поведение подчиненных.

ВОПРОСЫ
ДЛЯ
ОБСУЖДЕНИЯ

1. Каждый школьник
знает, что в организации должно
существовать централизованное
управление. Каково основное назначение
управления в современной организации?

2. Центральным
звеном системы управления считается
блок управления организа­ции. Из
каких компонентов состоит этот блок
управления?

3. Управленческий
контур в организации уже существует.
С чего начинается процесс непосредственного
управления?

4. В организацию
поступает указание или важная информация
из внешней среды. Как должен вести себя
руководитель, получивший эту информацию,
в соответствии с принципиальной схемой
процесса управления?

5. Каким образом
проявляется принцип рекурсивности в
управлении организа­цией?

6. Управление —
это процесс работы с информацией,
поступающей в блок управ­ления. Как
осуществляется работа с поступающей
информацией в процессе управле­ния?

7. Какая из
характеристик системы управления
организацией напрямую связана с учетом
масштаба отклонения реальных параметров
от заданных параметров системы?

8.
Деятельность руководителя в организации
крайне разнообразна. Это означает, что
он
должен
выполнять множество различных функций.
Почему А. Файоль из всех функций,
выполняемых руководителем организации,
выделил только четыре базовые функции?
Что это за функции?

9. К какой базовой
функции управления относится использование
руководителем различных форм власти?
Почему у руководителя организации
возникает необходимость в выполнении
этой функции?

10. А. Файоль
разработал основные принципы управления
в организации. К какому из этих принципов
относится соблюдение единоначалия во
всех структурных единицах организации?

11. Одной из основных
теорий управления является теория Г.
Минцберга. Какие основные требования
к руководителю должны предъявляться
в свете этой теории?

12. В чем основные
отличия теории управления Г. Минцберга
от теории А. Файоля?

13. Руководитель
в организации должен принимать
ответственные управленческие решения.
В каких ролях должен выступать
руководитель, для того чтобы принимать
решения, адекватные сложившейся
ситуации?

14. Бюрократы
представляют собой особую группу
работников организации. В чем состоит
основное отличие бюрократа от остальных
членов организации?

15. Какой тип
бюрократа подходит для работы в
творческой организации с посто­янно
меняющимися ситуациями в управлении?

16. Индивид работает
в крупной организации на должности
главного инженера. Можно ли отнести
этого работника к бюрократии? Если да,
то какому типу бюрократов он принадлежит?

17. Какой из принципов
деятельности бюрократии, сформулированный
М. Вебером, может считаться причиной
возникновения такого негативного
явления, как бюрокра­тизм?

18. Почему бюрократ,
выполняя поручение вышестоящего
начальства, может час­тично игнорировать
их? Что движет данным работником в этом
случае?

Бюрократия (Вureaucracy) — это

Основные признаки бюрократии

Описывая идеальную бюрократическую компанию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов фирмы.

Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической компании можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется людям повыше, благодаря чему осуществляется контроль над деятельностью каждого элемента фирмы.

Четкие правила. Деятельность каждого члена компании регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей фирмы. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри компании, и в ее отношениях с внешними для фирмы партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической фирмой управления.

Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р. Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей компании.

Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то компания перестанет существовать. Как и любая другая фирма, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая компания может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей. Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность фирмы контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих.

Формирование бюрократии, основные теории власти

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «реутилизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И. Лениным политической партии большевиков.

Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества (АО)) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства организацией. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая фирма, при этом новая структура обычно выделяется из тех, кто есть. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией.

Основным недостатком чисто институционального подхода к бюрократии является неспособность адекватно раскрыть сущность и истоки бюрократической власти. Для понимания этого необходимо поместить бюрократию в более широкий социальный и исторический контекст и осознать ее роль в масштабных социально-политических процессах, поскольку именно там лежат, в конечном счете, основы ее власти. Рассмотрим теории бюрократической власти, представленные двумя основными направлениями исторической социологии — веберианским и марксистским. В веберианской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов могущества и роли специальных знаний в индустриальном обществе; бюрократия при этом занимает центральное место в историческом процессе модернизации. Марксистский подход помещает бюрократию в рамки более общей теории классового владычества и гражданской войны, рассматривая ее власть как основанную на исполняемой ею в классовом обществе функции; эта теория предусматривает возможность индустриального общества, свободного от классовых разделений.

Обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе, но данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс. Они отличаются также своей точкой зрения на проблему власти бюрократии. Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы, и уменьшает возможности творческого действия в экономической сфере и государстве для исключительных личностей. С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит. Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в промышленности и государстве. Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и небюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового могущества. Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль.

Теории Вебера и Маркса в бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа. Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями: в первом случае это либеральный элитизм, во втором — пролетарский социализм. Описание бюрократии в этих теориях подразумевает не только обсуждение социальных структур и исторических процессов, но также и столкновение политических ценностей, в особенности относящихся к проблемам капитализма и социализма.

Концепция бюрократии Макса Вебера уже была рассмотрена в предыдущей главе и может возникнуть вопрос, почему мы вновь к ней возвращаемся. Причина этого заключается в том, что при всем значении работ Вебера для социологии организаций его идеи не могут быть сведены лишь к проблеме эффективности управления, решаемой этой дисциплиной, поскольку эти идеи тесно связаны с теорией развития современного общества. В контексте данной теории Вебера занимала не столько проблема эффективности управления, сколько проблема расширения власти бюрократии и его последствий для либеральных ценностей. С этой точки зрения он осуществил теоретический анализ бюрократии, который был дополнен многими другими исследователями на протяжение ХХ века. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в буржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются компания управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое владычество (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем. Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической компании. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

«Решающей причиной для продвижения бюрократической фирмы всегда было чисто техническим превосходством над любой другой формой компании» — Макс Вебер.

Развитие бюрократии в Российской Федерации. Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской Российской Федерации. Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника. Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Новый импульс развитию бюрократии в Российской Федерации был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической фирмы: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской Российской Федерации тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной Российской Федерации. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный бизнесмен будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в Российской Федерации остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ

Формы бюрократии менялись с переходом от одной общественно-экономической формации к другой. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства, в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают политической партии политические и другие негосударственные компании буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом. В докапиталистических формациях бюрократия проявлялась преимущественно в сфере политической жизни, при капитализме она проникает и в фирму экономической жизни. Поэтому Ленин подчеркивал, что «бюрократия… и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение…» (т. 1, с. 440). Особенно усиливается бюрократия в эпоху империализма, когда происходит слияние государственного аппарата с монополистами и соответственно объединение предприятий государственной бюрократии с верхушкой монополистов, сосредоточивающих в своих руках политическую и экономическую власть. Важным звеном в этой системе становится институт так наз. «менеджмента» — корпоративной администрации, представляющей новый слой бюрократии. Крайними формами бюрократии при империализме являются автократические системы управления фашистского типа. Буржуазные социологи, пытающиеся оправдать процесс усиления бюрократии, характерный для современного капитализма, обычно ссылаются на усложнение фирмы управления, на необходимость в связи с этим его иерархизации, а также рационализации и упорядочения. Они отождествляют, таким образом, бюрократию с самим принципом компании и руководства. Между тем необходимость фирмы управления различными сферами общественной жизни существовала на всех этапах человеческого общества и будет существовать всегда, а ее извращенная форма — могущество бюрократии — появилась в классовом обществе и исчезает с устранением классово-антагонистических различий. Некоторые представители буржуазной социологии предлагают определенные меры против бюрократизации общества: усиление «демократического» контроля, прикрепление к чиновникам специалистов-технократов, выдвигают программу улучшения личных отношений между людьми, морально-психологического климата, в основе которой лежит известная концепция «человеческих отношений» (см. «Человеческих отношений» доктрина).

Но они не учитывают того, что капиталистические общественные отношения по самому своему существу неразрывно связаны с антидемократической компанией управления. Поэтому кризис буржуазной народного правления (см. Власть народа буржуазная) в странах империализма не может не сопровождаться дальнейшей бюрократизацией, усилением полицейско-бюрократической государственной машины, ростом привилегированного чиновничьего аппарата, стоящего над массами. В этих условиях трудящиеся массы усиливают борьбу против военно-бюрократической системы капитализма, они стремятся сбросить бюрократию и установить подлинную демократию. Установление подлинного народовластия, несовместимого с бюрократией, возможно лишь со свершением социалистической революции, переходом к социализму и построению коммунизма. Утверждение общественной собственности и ликвидация эксплуатации создают основу для единства общих и особых, личных интересов, для ликвидации отрыва органов власти, управления от трудящихся. Слом буржуазной государственной машины означает ликвидацию системы бюрократического управления; аппарат нового государства, его органы ставятся на службу народу. «Упразднение бюрократии, — писал Маркс, — возможно лишь при том условии, что всеобщий интерес становится особым интересом в действительности», а «особый интерес становится в действительности всеобщим» (т. 1, с. 273). Однако искоренение остатков бюрократических черт управления не происходит автоматически с упразднением бюрократии, оно требует систематической и целенаправленной работы.

Социализм создает все условия для преодоления бюрократизма, дальнейшей демократизации системы управления. Основные направления этого процесса определены в программных документах КПСС и в основного Закона государства СССР. Особое внимание уделяется расширению прав и полномочий представительных органов власти, повышению роли общественных организаций, обеспечению социалистической законности, охране прав граждан и т. д. (см. Власть народа социалистическая). Одна из важных задач в этом плане — постоянное совершенствование государственного аппарата, улучшение его организационной структуры и более четкое разграничение функций различных его звеньев.

Характеристики рациональной бюрократии:

Чёткое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности.

Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему.

Наличие взаимоувязанной системы обобщенных формальных правил и стандартов, обеспечивающей однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач.

Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности.

Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями.

Защищённость служащих от произвольных увольнений.

Таким образом, бюрократическая организационная структура характеризуется высокой степенью разделения труда, развитой иерархией управления, цепью команд, наличием многочисленных правил и норм поведения персонала и подбором кадров по их деловым и профессиональным качествам. Вебер назвал такую структуру «рациональной», поскольку предполагается, что решения, принятые бюрократией, имеют объективный характер.

Развитие

Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной Европе возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчинённых влияниям центральной власти.

С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII—XVIII века), в котором все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись опеке государственной власти.

В полицейском государстве бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью выступают её невыгодные черты — черты, которые она сохранила и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком характере управления правительственные органы не в состоянии совладать с обширным материалом и обыкновенно впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и сознанию своего могущества, чиновничество принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа.

В общем, дают себя чувствовать три невыгоды подобного административного строя:

1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо;

2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности;

3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется одним словом: бюрократия. Средоточием её являются обыкновенно органы полицейской власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние на все чиновничество, на власть судебную и законодательную.

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

Подчинённые органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить своим местным органам требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.

Вторая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берёт своих служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно отчуждёнными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю.

Бюрократ — плохой член общины; общинные связи ему кажутся унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Эти проявления кастового духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут только натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству.

Когда масса видит представителя государства только в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с органами государства грозит только неприятностями и стеснениями, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть великого организма, способность и стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом бюрократии, немедленно проникаются её духом. Даже конституционные гарантии здесь бессильны, ибо никакое конституционное собрание само не управляет, не может даже давать управлению устойчивое направление. Во Франции бюрократические формы управления и административная централизация получили даже новую силу именно после переворотов, создавших новый порядок вещей.

Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался всё тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось только четверть века спустя после событий 1848 года. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению бюрократии: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух.

Родоначальником бюрократии в Российской Федерации часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором — графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии — другие в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Британии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в Российской Федерации: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно только при изложении истории местного управления в Российской Федерации.

Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция — управление — приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень её паразипреимуществуазывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств).

Критика

Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественных произведений.

Значительная часть антисоветизма была по смыслу именно критикой бюрократии. Советская система с её тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии как можно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советской системы — это в значительной степени недостатки бюрократии.

Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют и критические произведения, в которых сделана попытка проанализировать эти недостатки и изучить их смысл (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).

Бюрократия критикуется главным образом за:

а) подмену сущности деятельности её формой, что открывает широкий простор для имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективности из-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способных работников, видящих всю пустоту этой имитации.

б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях, когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству. В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».

в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. В бюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культа начальственной должности, логичным следствием которого является сверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системе нет.

г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбиций чиновников, даже в ущерб делу.

д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельном случае — разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности. В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающего для советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПСС всего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно и противоречит чести и достоинству людей — то, что по мнению человека есть его неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектом разрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.

е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокие позиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей. «Выживает среднейший» — так писал об этом Зиновьев.

Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективность работы системы, и на вопросы её совместимости с честью и достоинством личности.

В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному» управлению, которое по сути применялось с древнейших времён в тактическом и стратегическом командовании войсками в военное время, а сейчас также активно применяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в том числе программного обеспечения.

Единственная сфера, где бюрократия незаменима — это применение законов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, а высокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имеет крайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.

Бюрократия как социальный паразит

Бюрократия, разумеется, не является исключением. Специальная общественно полезная функция бюрократа — управленческая функция — не упраздняет паразитизм бюрократии. Более того, чем больше численность и влияние бюрократии, тем больше пприоритет (де-факто или даже де-юре) бюрократия присваивает себе, то есть тем более паразитической она становится. Это общее правило, распространяющееся на любую бюрократию вообще — с момента возникновения бюрократии как общественного феномена. Джон Уилсон, например, обнаруживает абсолютно ту же картину в столь архаичном обществе, как древнеегипетское: «…должности множатся, далеко выходя за пределы личной подотчетности, целью становится синекура, обеспечивающая потенциально высокие доходы».

Всякая бюрократия сколько-то успешно функционирует только потому, что перекладывает собственно работу со всех своих членов вообще на меньшинство аппарата — на трудоголиков и «рабочих лошадок», которые, конечно, встречаются на всех ступеньках бюрократической лестницы, но чем выше — тем реже и реже. То есть почти весь объем необходимой работы (не действительно необходимой, а необходимой по внутренним, извращенным бюрократическим представлениям) все более перекладывается на «простых исполнителей», на бюрократические низы, то есть, как правило, на людей, обладающих ограниченным опытом (в том числе и ограниченным опытом функционирования внутри бюрократической системы), ограниченными знаниями, ограниченными способностями. По сути, бюрократические низы — это «средние слои» («средний класс»), то есть малопривилегированные (хотя и привилегированные все-таки) служащие, для которых статус, образ жизни (более паразитический, чем их собственный) и привилегии бюрократических верхов становятся предметом вожделения.

Говоря иначе, бюрократия в целом (и особенно бюрократические низы) и является «зеркалом» мелкой буржуазии, и ведет себя мелкобуржуазно, и несет в себе мелкобуржуазное паразитическое сознание. Эта мелкобуржуазная ограниченность (в том числе ограниченность способностей) и лежит в основе имманентного стремления бюрократического аппарата к паразитическому росту независимо от реального объема работы. Это явление описано, как известно, Сирилом Н. Паркинсоном и называется законом Паркинсона.

Поскольку одним из обязательных и неизбежных принципов функционирования бюрократической машины является ее иерархичность, то по мере разрастания бюрократического аппарата бюрократические верхи неизбежно стремятся переложить как можно больше работы на бюрократические низы, то есть максимизировать свою собственную паразитичность. А поскольку бюрократический дух есть дух казенной привилегии, бюрократические низы, в свою очередь, стараются отыграться на тех, кто к бюрократии не принадлежит, то есть на тех, кем бюрократия управляет.

Ставшие давно уже общим местом обличения бюрократии, собственно, и связаны с этим специфическим проявлением ее паразитизма: в ситуации, когда бюрократические верхи перекладывают работу на нижестоящие звенья (строго иерархизированно, то есть от звена к звену), а самый бюрократический низ, естественно, старается избежать сверхперегрузок путем саботажа работы и окупить их поборами с управляемых, становится очевидна экономическая неэффективность бюрократии, ее неспособность выполнять свою общественно полезную функцию — функцию управления. Общественный паразитизм же, собственно, и заключается именно в этой неэффективности. Неэффективный коллективный управленец становится общественной обузой, коллективным «лишним ртом». И именно общественный, а не индивидуальный паразитизм бюрократии нарастает по мере восхождения по иерархической лестнице: бюрократические низы паразитируют на трудящихся классах, бюрократические верхи — и на трудящихся классах, и на бюрократических низах («трудящихся классах» бюрократии).

Показательно, что слова «бюрократия», «бюрократ» традиционно несут негативную коннотацию — настолько сильную, что сами бюрократы не желают себя бюрократами называть, предпочитая термины «чиновник», «управленец», «менеджер». Только если вы заглянете в толковые словари, вы обнаружите, что первое, исходное значение термина — сугубо нарративное, строго говоря, нейтральное (то есть бюрократия — это повсеместно реально существующая система управления, осуществляемая с помощью иерархического аппарата, отделенная от общества, и только этим управлением и занимающаяся). Но к настоящему времени даже в толковых словарях негативная коннотация опережает нарративную: скажем, в словаре Ожегова первым значением слова «бюрократ» стоит «человек, приверженный к бюрократизму», и лишь вторым — «чиновник». В словаре Даля столь явного предпочтения (и разделения) еще нет, но само объяснение термина «бюрократия» носит сатирический или даже саркастический характер: «управление, где господствует чинопочитание; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание. Еще более показательно то, что слово «бюрократизм» имеет исключительно негативное толкование в отличие от любых аналогичных конструкций (ср. «аристократизм» или «буржуазность»). Только слово «мещанство» в современном русском языке несет такую же однозначно негативную смысловую нагрузку

Отчасти это, конечно, связано с тем, что правящие классы склонны — вполне сознательно — перекладывать вину за все социальные неурядицы именно на управленцев, на бюрократию, снимая таким образом вину с себя (а сама бюрократия точно так же традиционно направляет любое социальное недовольство на низы бюрократического аппарата, что в конечном итоге позволяет подменять любую социальную — а часто даже и политическую — реформу административными преобразованиями). Но в основном это связано с накопленным за несколько тысячелетий опытом человечества, который свидетельствует: правящие классы — собственники средств производства — могут управлять хорошо, или плохо, или не управлять совсем (если перекладывают функцию управления именно на бюрократов, на менеджеров), но бюрократия, не являясь собственником средств производства и потому не заинтересованная непосредственно в результатах управления, управлять хорошо не может.

Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора — несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений — подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего — качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.

закон, народ, государство, власть» height=»422″ src=»/pictures/investments/img796695_15_Protsent_sovpadayuschih_assotsiatsiy_na_slova_zakon_narod_gosudarstvo_vlast.jpg» title=»15. Процент совпадающих ассоциаций на слова закон, народ, государство, власть» width=»608″ />

Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно — в силу неустранимости иерархии — порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс:

«бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»

Это Марксово наблюдение в полной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую Михаил Восленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркие описания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной «номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой

То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страны и времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно и из того, что современный английский консерватор, откровенный противник марксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современной западной бюрократии, практически повторяет слова Маркса:

«Человек в основании пирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, что вопрос тщательно изучен в нижних эшелонах — там у людей для этого есть время»

Поскольку бюрократия порождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает — это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтому подлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, — писал Маркс, — представляется бюрократу бессодержательной». А раз так, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер, сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законов функционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинного знания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическая структура в обязательном порядке избавляется. Л. Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность».

Функционально советская «номенклатура» ничем не отличалась от любой другой бюрократии — кроме того, что являлась, так сказать, бюрократией в чистом виде: над ней не стоял никакой правящий класс. Теме общественного паразитизма именно советской бюрократии М. Восленский посвятил в своей книге целых две главы: главу 6 и бoльшую часть главы 10. Показательно при этом то, что Восленский пользуется вполне марксистской методологией и вполне по-марксистски понимает «общественный паразитизм» «номенклатуры» — а именно как преобладание общественных затрат на содержание «номенклатуры» над вкладом «номенклатуры» в благосостояние и развитие общества.

Это — вполне научное понимание проблемы. В той степени, в какой исследователю удается вырваться из пут навязываемых ему правящими классами и слоями идеологических схем (то есть из ложного сознания), он неизбежно приходит к пониманию того, что в классовом обществе само по себе управление оказывается вынужденно связано с общественным паразитизмом. Так это случилось, например, с Торстейном Вебленом, который был, как известно, не марксистом, а институционалистом: «…функция управления, — констатировал Веблен, — хищническая, всецело присущая архаичному образу жизни праздного класса. Она заключается в осуществлении принуждения, власти над населением, у которого праздный класс черпает средства к существованию». Вебленовский термин «праздный класс» был лишь эвфемизмом эксплуататорских классов (вместе с примыкающим к ним и служащим им управленческим аппаратом) — во всяком случае, с того момента, как владельцы средств производства перестают лично участвовать в производственном процессе: «Отношение праздного (т.е. имущего непроизводственного) класса к экономическому процессу является денежным отношением — отношением стяжательства, а не производства, эксплуатации, а не полезности… Их (представителей «праздного класса». — А.Т.) функция является по своему характеру паразитической, а их интерес заключается в том, чтобы обращать все, что только можно, себе на пользу, удерживая все, что попадается под руку. Обычаи мира бизнеса сложились под направляющим и избирательным действием законов хищничества или паразитизма».

Еще Маркс выяснил, что бюрократия подменяет реально поставленные перед ней цели своими собственными, бюрократическим целями: «Так как бюрократия есть по своей сущности «государство как формализм», то она является таковым и по своей цели. Действительная цель государства представляется, таким образом, бюрократии противогосударственной целью… бюрократия считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она повсюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные». Это, разумеется, изменяет и суть деятельности каждого отдельно взятого бюрократа: «Что касается отдельного бюрократа, то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры»[18]. Это обеспечивает отрицательный отбор в бюрократической системе. Закономерность, в соответствии с которой в условиях отрицательного отбора происходит формирование бюрократической иерархии, описал Л. Питер, который так сформулировал свой Принцип Питера: «В иерархии каждый индивидуум имеет тенденцию подниматься до своего уровня некомпетентности». Питер также пришел к выводу, что всякая бюрократическая машина (если не вмешиваться извне в ее функционирование) стремится в идеале к максимальной неэффективности. Он описал это в Следствии 2 из Принципа Питера: «Для каждой существующей в мире должности есть человек, неспособный ей соответствовать. При достаточном числе продвижений по службе эту должность займет именно он». Следствие 1, Следствие 8 и Следствие 4 подтверждают уже известный нам факт нарастания общественного паразитизма бюрократии по мере продвижения по бюрократической лестнице: «Следствие 1: сливки поднимаются кверху, пока не прокиснут… Следствие 8: чем выше иерархия, тем меньше ее свершения… Следствие 4: вся полезная работа совершается теми, кто еще не достиг своего уровня некомпетентности».

Проделанная Л. Питером работа, собственно, выявила следующий удивительный факт: чиновничество является единственной социальной группой (помимо, возможно, духовенства), которая, если ее предоставить самой себе и не оказывать на нее корригирующего давления извне, стремится утвердить в качестве основы своей деятельности некомпетентность.

Видный троцкистский теоретик Эрнест Мандель, который, как и полагается троцкисту, испытывал к феномену бюрократии особенный интерес, обратил внимание также и на то, что бюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципа максимизации расходов, а не максимизации доходов (как он написал, «прямого размещения ресурсов», а не «максимального увеличения прибыли»).

Поэтому единственным серьезным механизмом улучшения функционирования бюрократии является репрессия. Если исключить революцию как генерализованную репрессию по отношению к предшествующей бюрократии (то есть как справедливое возмездие), то такую репрессию может осуществить только реальный собственник средств производства, которому служит бюрократия. Собственник может обнаружить, что бюрократия функционирует неэффективно — и пойти по пути кадровых замен (увольнений без содержания, или даже с предъявлением претензий по суду, или даже сопряженных с наказанием), общего сокращения численности бюрократии или даже по пути устройства генеральной чистки бюрократических рядов. Но так может поступить только сила извне, сама бюрократия к чистке своих рядов неспособна, поскольку, как давно известно, является корпорацией и, следовательно, связана корпоративной моралью. О неизбежном корпоративизме бюрократии писал еще Маркс.

По отношению к государственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх (поскольку монарх — это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен и корпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской «номенклатуре» роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлял себя с царем. Но после смерти Сталина отечественная бюрократия добилась прекращения «чисток», то есть оказалась помещенной в тепличные условия. Не чувствуя над собой хозяина, советская «номенклатура», естественно, сама начинала вести себя как «хозяин». «Обычные, характерные занятия праздного класса», по Т. Веблену, это «управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия». Всё точно: советская «номенклатура» управляла, вела войны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, а именно всей «номенклатуры» — в первую очередь бюрократии партийной и государственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала «индустрию» спорта и развлечений — «массовую культуру» как средство идеологического оболванивания масс). Что касается «отправления обрядов благочестия», то есть религиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась «номенклатура» — во-первых, в самом непосредственном виде, через легально существовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властью конфессии, иерархия которых входила в состав «номенклатуры» («избираемый Собором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея матушки Руси состоит в номенклатуре Политбюро ЦК КПСС», а во-вторых, превратив официальную идеологию («марксизм-ленинизм») в квазирелигию, то есть выхолостив, извратив и умертвив подлинное содержание марксизма — так, чтобы получившаяся псевдорелигия могла выполнять обычную религиозную функцию духовного оправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуально необременительной обрядовой стороне.

Следующим шагом могла стать только попытка «номенклатуры» превратиться в действительного собственника средств производства. И «номенклатура» этот шаг сделала — при Горбачеве и Ельцине.

Но бюрократия, в отличие от других привилегированных классов, не бывает эффективной — и потому формирование нового класса собственников в постсоветских республиках на основе «номенклатуры» было худшим из возможных вариантов развития событий. И именно поэтому постсоветская элита оказалась еще более паразитической и еще более неспособной, чем советская.

Как известно, еще Троцкий предсказывал, что если советские бюрократы захотят передавать свой статус и свои привилегии по наследству, им придется отказаться от марксизма и превратиться из управленцев в частных собственников средств производства. Так и произошло, естественно.

Восленский еще в 1984 г. целую главку посвятил до сих пор «крамольной» теме превращения бюрократии в общественный слой, привилегии в котором передаются по наследству — детям и внукам («Номенклатура становится наследственной»), привел большое число примеров и закончил вполне логичным выводом: «Правящий класс номенклатуры в СССР все явственнее начинает переходить к самовоспроизводству. Да, номенклатурная должность не наследуется. Но принадлежность к классу номенклатуры становится на наших глазах фактически наследственной». Но впрочем, Восленский издавал свою книгу в эмиграции и от воли советской (и постсоветской) бюрократии не зависел…

Кстати сказать, тот факт, что советская бюрократия в послесталинский период перешла к конструированию себя как наследственно воспроизводящегося слоя, свидетельствовал именно о сворачивании вертикальной мобильности в обществе и исчерпании ресурсов хоть сколько-то эффективного управления. Л. Питер указывал, что относительно успешное функционирование западных бюрократий обеспечивается только наличием «классового барьера»: бюрократическая пирамида распадается на две неравные части, и в широком основании пирамиды по иерархической лестнице восходят en masse выходцы из «подчиненного класса», а верхушка пирамиды зарезервирована, как правило, для выходцев из «господствующего класса». «Рассматривая пространство в нижней части пирамиды… с очевидностью устанавливаем, что ввиду классового барьера многие служащие никогда не смогут продвинуться достаточно высоко, чтобы достичь своего уровня некомпетентности… Следовательно, классовый барьер служит гарантией, что в низших звеньях иерархии будет поддерживаться более высокая степень эффективности — какой нельзя было бы достичь в отсутствие этого барьера.» В советском случае такого разделения не было, «классовый барьер» отсутствовал, и любой бюрократ, независимо от своего происхождения, мог достичь своего уровня некомпетентности. К 80-м гг. XX в. этот процесс завершился, бюрократы в целом заняли свои места в соответствии со своим уровнем некомпетентности, что неизбежно должно было повлечь за собой и кризис управления, и экономический коллапс.

Мне уже приходилось писать о том, что бюрократ-буржуазия — это явление, типичное для постколониальных стран, где сначала колонизаторами была создана бюрократическая администрация, а после ухода колонизаторов эта администрация прибрала к рукам колониальную собственность. В отличие от «нормальной» буржуазии, бюрократ-буржуазия в создании своей собственности не участвовала, с феодализмом не боролась, и потому не имеет никакого исторически прогрессивного прошлого. Неудивительно, что бюрократ-буржуазия прославилась чудовищным казнокрадством и коррупцией (Маркос и его семья на Филиппинах, Мобуту в Заире, Бокасса в Центральноафриканской республике (империи), Сухарто и другие генералы в Индонезии, Иди Амин в Уганде, династия Сомос в Никарагуа, династия Дювалье на Гаити, президенты на Кубе — вплоть до Батисты и т.д., и т.д.).

Наша, отечественная коррупция, таким образом — естественное явление. И она неустранима, поскольку напрямую связана с тем, из какого социального слоя и каким путем сформировался существующий правящий класс. Вернее, она устранима только вместе с этим правящим классом.

Бюрократия при деспотическом правлении

ВОЖДЬ маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.

Но ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчиненным. Во вверенных им областях они являются его представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На деле, они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики — несправедливо — утверждают по отношению к представительной народной власти, а именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает нового правителя.

Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловой организации? управляющий всей организацией передает филиал в распоряжение вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием: «Получай прибыль. Этого распоряжения, выполнение которого постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того, чтобы подчинить филиал интересам всей компании и придать действиям его управляющего то направление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит ему: «Будь моим представителем в этой провинции», — он делает его произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно, от своей собственной власти в пользу наместника.

Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочередный долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота — соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица — исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.

Бюрократия в демократической системе

ТО же самое, в основном, справедливо и для демократического правления.

Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Это заблуждение. Власть народа предполагает верховенство закона, В противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи — непостоянными и капризными кади [духовное лицо в ряде стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее единоличное судопроизводство на основе шариата — свода религиозно-этических и правовых предписаний ислама]. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет. <Это не определение демократического правления, а описание административных методов демократического правления. Определение демократического правления таково: это система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.>

Гавенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. Nulla poena sine lege — «никаких наказаний, кроме санкционированных законом». Именно неспособность нацистов понять важность этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной системе гитлеровской Республики Германии судья должен выносить свои решения исходя из das gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа. Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.

Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя — народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.

Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива — деспотическое правление своевольных чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм — называть правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств властей. Так называемое «государство благосостояния» в действительности является тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.

Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом Демократический контроль — это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.

В условиях народовластия бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.

Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система — это не правление народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а авторитарна.

Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а бюрократическое управление — одним из самых больших зол на земле. Как же эти две вещи, одна — хорошая, другая — плохая, могут быть связаны друг с другом?

Более того, Америка — это старая власть народа, и разговоры об опасностях бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом свободы и народоправства.

В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, — не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение — неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем, характерной для современной экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное.

В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.

Основные черты бюрократического управления

философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский — применить оружие. Закон защищает людей от произвола должностных лиц.

Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как принципом административной техники и фирмы. Правила и предписания рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой компании. Любая фирма распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления, отличающие его от коммерческого управления.

Бюрократическое управление — это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа — выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия — добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.

Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмите такую общенациональную полицейскую систему как ФБР [Федеральное бюро расследований — одно из ведомств Министерства юстиции США, основанное в 1908 году для расследования нарушений федеральных законов, в том числе преступлений, подлежащих наказанию по федеральным законам]. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними издержки, сделанные каким-либо из его региональных или местных подразделений. Расходы полицейского участка не возмещаются в результате успешного управления его деятельностью и не изменяются в зависимости от достигнутых успехов. Если глава всего Бюро предоставил бы руководителям подчиненных ему подразделений полную свободу в отношении денежных расходов, результатом стало бы крупное увеличение затрат, поскольку каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать работу своего подразделения. Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы в рамках сумм, выделенных народными представителями, или вообще в каких-либо рамках. Вовсе не педантичность порождает административные предприятия, устанавливающие, сколько именно каждое местное государственное учреждение может истратить на уборку помещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках коммерческой организации такие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение управляющего, отвечающего за местное отделение компании. Он не истратит больше, чем нужно, поскольку это, так сказать, его деньги; если он будет попусту тратить деньги организации, он поставит под угрозу прибыль данного филиала и тем самым, косвенным образом, нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое дело — местный руководитель государственного учреждения. Расходуя больше денег, он может, зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным его можно заставить только строгими предписаниями.

В сфере государственного управления не существует связи между выгодами и расходами. Государственные службы только расходуют деньги; незначительный доход, извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи печатной продукции государственной типографии), носит более или менее второстепенный характер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и налогов, не «производится» административным аппаратом Его источником является закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслуги сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа богаче и платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами дохода, с которым имеет дело государственная служба.

В сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах. Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной на прибыль.

Теперь мы можем дать определение бюрократического управления. Бюрократическое управление — это метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности на рынке. Запомните: мы не говорим, что успешное управление государственными делами не имеет никакой ценности, мы говорим, что оно не имеет цены на рынке, что его ценность не может быть выявлена путем операций на рынке и, соответственно, не может быть выражена в деньгах.

Если мы сравним положение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем привести немало важных статистических показателей по каждой из них: размер территории и численность населения, уровень рождаемости и смертности, число неграмотных, количество совершенных преступлений и много других демографических данных. [Атлантида и Туле — мифические страны, о которых повествовали античные авторы. Атлантида, согласно Платону, находилась до своей гибели к западу от Гибралтара; Туле, по утверждениям древних географов, — остров, лежащий к северу от Британии.] Мы сможем определить сумму денежных доходов всех их жителей, денежную ценность годового общественного товара, денежную ценность импортированных и экспортированных товаров и множество иных экономических показателей. Но мы не сможем придать никакой количественной ценности правительственной и административной системе. Это не означает, что мы отрицаем роль или ценность хорошего правительства. Это означает только, что нет такой единицы, при помощи которой можно было бы их измерить. Они не поддаются выражению в цифрах.

Вполне возможно, что самое замечательное в Атлантиде — это ее прекрасная система правления. Возможно, что своим процветанием Атлантида обязана именно конституционным и административным институтам. Но мы не можем сравнить их с институтами Туле подобно тому, как сравниваем, например, уровни заработной платы или цены на молоко.

Бюрократическое управление — это управление такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономических расчетов.

Суть бюрократического управления

ПРОСТОЙ гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?

Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение — это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическими расчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.

В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.

Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения предпринимателей на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть бизнесменом не является неотъемлемым свойством личности бизнесмена; она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший бизнесмен, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней фирмы. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.

Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по компании управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.

Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчетов.

В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по фирмы управления четко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить затраты, не нанося ущерба рыночной ценности производимого товара, или сократить расхода в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность товара, или повысить рыночную ценность товара в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого издержки. Но в сфере государственного управления произведенный товар не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.

Рассмотрим три примера.

Департамент полиции получает задание — оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности компании, чтобы выяснить, что он смог бы сэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска? На карту поставлены серьезные вещи: национальная оборона, моральное состояние вооруженных сил и гражданского населения, возможные последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на Конгресс, делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от нее, предоставляя право решения не отвечающему за свои советы консультанту.

Одной из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от специалиста по фирмы производства с его системой нормативов времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная проблема — в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.

Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами «высокой» политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений поручено закупать все необходимое для технического ведения канцелярской работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.

Поэтому в той мере, в какой это касается государственного управления, неправильно утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и другие инструменты научной компании управления «с достаточной точностью показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов» и что поэтому они «могут показать, какие из возможных методов и технологий требуют наименьшего количества времени и усилий» . Все эти данные совершенно бесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной работы. Одна только скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы не можете «измерить» врача временем, которое он затрачивает на рассмотрение одного случая. И вы не можете «измерить» судью временем, которое требуется ему для вынесения приговора по одному делу.

Если предприниматель изготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он стремится сократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство различных деталей данного продукта. Но лицензия, необходимая для отправки этого продукта за границу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию, государство ничего не вкладывает в производство, компанию сбыта и транспортировку продукта. Соответствующее государственное учреждение — это не цех, выпускающий одну из деталей, нужных для завершающей отделки продукта. Ставя экспорт в зависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить экспортную торговлю. Оно хочет сократить общий объем экспортирования или ту его часть, которая вывозится нежелательными экспортерами или продается нежелательным покупателям. Выдача лицензий — не цель, а техническое средство ее достижения. С точки зрения государства, лицензии, в которых было отказано, или за которыми даже и не обращались, имеют гораздо большее значение, чем те, которые были выданы. Было бы поэтому совершенно некстати использовать «общее количество человеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию», в качестве критерия для оценки деятельности данного бюрократического учреждения. Было бы неуместно выполнять «операцию выдачи лицензий… на базе конвейера» Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению расходов производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесен весьма серьезный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом остается в любом случае.

Ведение государственных дел так же отличается от индекса пром производства, как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви. Эффективность государственного управления и эффективность промышленности — это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий. [Л. Мизес имеет в виду ленинские высказывания в «государстве и революции» (1917 г.) о том, что государственная почта является «образом социалистического хозяйства» и «все народное хозяйство, организованное как почта… — вот наша ближайшая цель» (Ленин В. И., Полн. собр. соч., т. 33, с. 50).] Но тот, кто хочет, чтобы бюрократические учреждения управлялись так же, как фабрики, делает не меньшую ошибку.

Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство — это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.

Бюрократическое управление кадрами

БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои расхода — оказанные услуги — невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот «товар». Его оценка зависит от произвольного решения государства.

Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь «продавец—покупатель», так же как и взаимоотношение «работодатель—наемный работник» в бизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической фирмы дело обстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело.

До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами между государственными и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном аппарате именуется гражданской службой (civil service).] Назначение на должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.

В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен также должны соответствовать их положению и особому — неписанному — кодексу поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter (нем.), fonctionnaire (фр.) — государственный служащий]. Ожидалось, что они будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать политическую партию оппозиции были существенно ограничены.

Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.

Америка — новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо меньше опыта, чем страны классической бюрократии — Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединенных Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определенного возраста, закончили определенные учебные заведения и сдали определенные экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течение определенного времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение определенных учебных заведений, экзамены и годы, проведенные на младших должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.

В надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководители государственных учреждений — это, в основном, пожилые люди, которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни в положении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они избегают инноваций и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: «Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются».

Было бы ошибкой объяснять несостоятельность (bankruptcy) европейской бюрократии интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на государственную службу 6ыло пределом мечтаний для одаренного бедного юноши, стремившегося улучшить свое положение в жизни. Многие из самых талантливых и благородных представителей интеллигенции служили в государственных учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были значительно выше всех других слоев населения, за исключением армейских офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.

Многие государственные служащие написали превосходные труды по проблемам административного права и статистики. Некоторые из них были блестящими писателями или музыкантами. Другие вступали в сферу политики и становились выдающимися партийными деятелями. В своем большинстве бюрократы были, конечно, достаточно посредственными людьми. Но нет сомнений, что в рядах государственных служащих находилось немало людей одаренных.

Несостоятельность (bankruptcy) европейской бюрократии, безусловно, нельзя объяснить неспособностью служащих. Она предопределена неизбежными недостатками любого руководства государственными делами. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.

Источники

Википедия – Свободная энциклопедия, WikiPedia

krugosvet.ru – Энциклопедия Кругосвет

xserver.ru – On-line Библиотека

nir.ru – Социологическое образование

nationalism.org – Научная библиотека Социологии

academic.ru – Словари и энциклопедии

Битем Д. Бюрократия. – Социологический журнал. 1997, № 4

Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур. М., Изд-во МГУ, 2003

Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., Дело, 1993

Агеев О.В., Устинкин С.В. Бюрократия и политика: Учебное пособие. Н. Новгород, 2003:.

Fr. Rohmer, «Deutschlands alte und neue Bureaukratie» (Мюнхен, 1848);

Ржевский, «Взгляд на теорию бюрократической администрации» («Русский Вестник», 1860, октябрь);

А. Градовский, «Системы местного управления на западе Европы и в Российской Федерации» («Сборник государственных знаний»

В. Безобразова, т. V и VI, СПб., 1877—78).

Мухин Ю. И. Наука управлять людьми: изложение для каждого. — М.: Фолиум, 1995. — ISBN 5-900536-21-1

Парамонов Д. В. Механизм Народовластия. — М.: Спорт и культура -2000, 2007. — ISBN 978-5-901682-33-3

Бюрократическое управление

План

Введение

Бюрократия
в демократической системе

Основные
черты бюрократического управления

Суть
бюрократического управления

Бюрократическое
управление кадрами

Заключение

Список
литературы

Введение

Вождь
маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в
своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля
является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.

Но
ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего владычества.
Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий
подчиненным. Во вверенных им областях они являются его представителями,
действующими от его имени и под его покровительством. На деле, они становятся
местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке,
который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся
сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но
это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым
сатрапом. То, что некоторые критики — несправедливо -утверждают по отношению к
представительной демократии, а именно, что народ обладает верховной властью
только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой
деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в
тот день, когда он назначает нового правителя.

Чем
положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего
филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение
вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным
указанием: «Получай прибыль». Этого распоряжения, выполнение которого
постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того,
чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его
управляющего то направление, которое считает необходимым центральный
управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления
является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит
ему: «Будь моим представителем в этой провинции», — он делает его
произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере,
временно, от своей собственной власти в пользу наместника.

Чтобы
избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая
различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам
провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та или иная
проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочередный
долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол,
в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то
же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются, как
можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти
наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота — соблюдать
правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к
результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство
должностного лица — исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.

Бюрократия
в демократической системе

Часто
утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и
институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В
противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными
деспотами, а судьи — непостоянными и капризными. Двумя основными опорами
демократического правления являются главенство закона и бюджет. Это не
определение демократического правления, а описание административных методов демократического
правления. Определение демократического правления таково: это система
правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через
плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и
исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.

Главенство
закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права
вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только
действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий.
Nulla poena sine lege — «никаких наказаний, кроме санкционированных
законом». Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому,
что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом.
Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее
удачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного
правителя — народа; в таком качестве они обладают верховной властью и
ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы,
применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей,
лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.

Аналогичным
образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только
одна альтернатива — деспотическое правление своевольных чиновников или
правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм —
называть правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они
сами сочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния и
противопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связана
законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств
властей. Так называемое «государство благосостояния» в действительности
является тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдавать
себе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись без
предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться в
хаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.)
Целью конституционного государства также является общественное благосостояние.
Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, а
законно избранные народные представители должны решать, что более всего полезно
для общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантирует
его право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладают
верховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.

Исполнительная
власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом
Демократический контроль — это бюджетный контроль. Ключи от казначейства
находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть
истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на
цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.

В
условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом
соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей
не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного
благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача
верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные
учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон
и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.

Большинство
тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно
народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься
изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера,
Сталина и Франко. Тем не менее, их система -это не правление народа, не
правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а авторитарна.

Юристы,
философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в
настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том,
чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному
гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в
тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это
право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за
свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья имеет
право и обязан вынести приговор, а полицейский — применить оружие. Закон
защищает людей от произвола должностных лиц.

Угол
зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как
принципом административной техники и организации. Правила и предписания
рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских
прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость
ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой организации.
Любая организация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача
состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления,
отличающие его от коммерческого управления.

Бюрократическое
управление — это управление, которое должно следовать детально разработанным
правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность
бюрократа -выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода
действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

Коммерческим
управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия —
добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в
достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется
возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под
угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может
быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных
какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей
деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.

Цели
государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не
поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмите такую
общенациональную полицейскую систему как ФБР [Федеральное бюро расследований —
одно из ведомств Министерства юстиции США, основанное в 1908 году для расследования
нарушений федеральных законов, в том числе преступлений, подлежащих наказанию
по федеральным законам]. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними
затраты, сделанные каким-либо из его региональных или местных подразделений.
Расходы полицейского участка не возмещаются в результате успешного управления
его деятельностью и не изменяются в зависимости от достигнутых успехов. Если
глава всего Бюро предоставил бы руководителям подчиненных ему подразделений
полную свободу в отношении денежных расходов, результатом стало бы крупное
увеличение затрат, поскольку каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать
работу своего подразделения. Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы
в рамках сумм, выделенных народными представителями, или вообще в каких-либо
рамках. Вовсе не педантичность порождает административные предприятия,
устанавливающие, сколько именно каждое местное государственное учреждение может
истратить на уборку помещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках
коммерческой фирмы такие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение
управляющего, отвечающего за местное отделение фирмы. Он не истратит больше,
чем нужно, поскольку это, так сказать, его деньги; если он будет попусту
тратить деньги фирмы, он поставит под угрозу прибыль данного филиала и тем
самым, косвенным образом, нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое
дело — местный руководитель государственного учреждения. Расходуя больше денег,
он может, зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть
экономным его можно заставить только строгими предписаниями.

В
сфере государственного управления не существует связи между доходами и
расходами. Государственные службы только расходуют деньги; незначительный
доход, извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи
печатной продукции государственной типографии), носит более или менее
второстепенный характер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и
налогов, не «производится» административным аппаратом Его источником
является закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой
заслуги сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его
округа богаче и платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и
усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами
дохода, с которым имеет дело государственная служба.

В
сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах.
Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится использовать
принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе,
ориентированной на прибыль.

Теперь
мы можем дать определение бюрократического управления. Бюрократическое
управление — это метод, применяемый при ведении административных дел,
результаты которых не имеют денежной ценности на рынке. Запомните: мы не
говорим, что успешное управление государственными делами не имеет никакой
ценности, мы говорим, что оно не имеет цены на рынке, что его ценность не может
быть выявлена путем операций на рынке и, соответственно, не может быть выражена
в деньгах.

Если
мы сравним положение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем привести
немало важных статистических показателей по каждой из них: размер территории и
численность населения, уровень рождаемости и смертности, число неграмотных,
количество совершенных преступлений и много других демографических данных. Мы
сможем определить сумму денежных доходов всех их жителей, денежную ценность
годового общественного продукта, денежную ценность импортированных и экспортированных
товаров и множество иных экономических показателей. Но мы не сможем придать
никакой количественной ценности правительственной и административной системе.
Это не означает, что мы отрицаем роль или ценность хорошего правительства. Это
означает только, что нет такой единицы, при помощи которой можно было бы их
измерить. Они не поддаются выражению в цифрах.

Вполне
возможно, что самое замечательное в Атлантиде — это ее прекрасная система
правления. Возможно, что своим процветанием Атлантида обязана именно
конституционным и административным институтам. Но мы не можем сравнить их с
институтами Туле подобно тому, как сравниваем, например, уровни заработной
платы или цены на молоко.

Бюрократическое
управление — это управление такими делами, которые невозможно контролировать
при помощи экономических расчетов.

Суть
бюрократического управления

Простой
гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с
функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем
он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно,
неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как
здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не
перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?

Такая
критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства
государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между
государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То,
что она называет изъянами и недостатками управления административными
учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение
— это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться
какими-либо экономическими расчетами; оно должно решать задачи, которые не
стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы
улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного
бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства,
сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре
рыночных сил.

В
государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные
недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень
неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться
отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они
вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или
отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых
политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему,
для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное
изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя
в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как
решить эту проблему более приемлемым образом.

Тщетно
пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения бизнесменов
на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть
предпринимателем не является неотъемлемым свойством личности предпринимателя;
она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в
структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе
государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его
задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава
учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и
некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности
учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами
его компетенции.

Широко
распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть
повышена при помощи специалистов по организации управления и разрабатываемых
ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из
принципиального непонимания задач государственного управления.

Как
любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода
расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является
получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков.
Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого
метода расчетов.

В
сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель
деятельности специалиста по организации управления четко определена
главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы
сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта,
или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится
рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей
степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного
управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить,
ни продать.

Рассмотрим
три примера:

Одной
из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся
суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это
не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой
налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководитель
Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить
обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от
специалиста по организации производства с его системой нормативов времени на
трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных
помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий,
работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная
проблема — в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии
должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя
измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.

Рассмотрим,
наконец, пример, который не связан ни с проблемами «высокой»
политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений
поручено закупать все необходимое для технического ведения канцелярской работы.
Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая.
Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в
час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих
принадлежностей по минимальным ценам.

Поэтому
в той мере, в какой это касается государственного управления, неправильно
утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и другие
инструменты научной организации управления «с достаточной точностью
показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов»
и что поэтому они «могут показать, какие из возможных методов и технологий
требуют наименьшего количества времени и усилий». Все эти данные
совершенно бесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной
работы. Одна только скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы не
можете «измерить» врача временем, которое он затрачивает на
рассмотрение одного случая. И вы не можете «измерить» судью временем,
которое требуется ему для вынесения приговора по одному делу.

Если
бизнесмен изготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он стремится
сократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство различных
деталей данного товара. Но лицензия, необходимая для отправки этого товара за
границу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию, государство
ничего не вкладывает в производство, организацию сбыта и транспортировку
товара. Соответствующее государственное учреждение — это не цех, выпускающий
одну из деталей, нужных для завершающей отделки товара. Ставя экспорт в
зависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить экспортную
торговлю. Оно хочет сократить общий объем экспорта или ту его часть, которая
вывозится нежелательными экспортерами или продается нежелательным покупателям.
Выдача лицензий — не цель, а техническое средство ее достижения. С точки зрения
государства, лицензии, в которых было отказано, или за которыми даже и не
обращались, имеют гораздо большее значение, чем те, которые были выданы. Было
бы поэтому совершенно некстати использовать «общее количество
человеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию», в качестве критерия для
оценки деятельности данного бюрократического учреждения. Было бы неуместно
выполнять «операцию выдачи лицензий … на базе конвейера» .

Существуют
и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или
пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства.
Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесен
весьма серьезный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на
учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная
обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом
остается в любом случае.

Ведение
государственных дел так же отличается от промышленного производства, как
обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви.
Эффективность государственного управления и эффективность промышленности — это
совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве
модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может
увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на
автомобилестроительном заводе.

Многое
в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все
общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся
условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в
нечто подобное частному предприятию. Правительство — это не предприятие,
ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать
при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в
денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем
бюрократии.

Бюрократическое
управление кадрами

Бюрократ
отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат
человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует
деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и
заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских
принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты — оказанные
услуги — невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни
был этот «продукт». Его оценка зависит от произвольного решения
государства.

Это
верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в
неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных
решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой
многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения,
которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и,
таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к
товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь
«продавец-покупатель», так же как и взаимоотношение
«работодатель-наемный работник» в бизнесе, ориентированном на
получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки,
из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать
средства к жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там
взаимосвязь между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный
зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех
пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном
бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять
весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей
бюрократизации меняет дело.

До
последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в.
Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они
управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного
класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим
исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами между государственными
и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе
государственная служба стала профессиональной карьерой. Назначение на должность
стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической
принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на
протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку
всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.

В
континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились
в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен
возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь
связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный
для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на
получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами
и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих
должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе:
подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен также должны
соответствовать их положению и особому — неписанному — кодексу поведения,
приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter (нем.),
fonctionnaire (фр.) — государственный служащий]. Ожидалось, что они будут
одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот момент
окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать партию
оппозиции были существенно ограничены.

Возникновение
многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало
серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты
попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но
единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины
и все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.

В
надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы
получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет.
Руководители государственных учреждений — это, в основном, пожилые люди,
которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую
часть жизни в положении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они
избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как
на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все
попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На
министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта.
Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили:
«Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются».

Заключение

Страны
классической бюрократии — Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединенных
Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую
службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли
определенного возраста, закончили определенные учебные заведения и сдали
определенные экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких
окладов необходимо в течение определенного времени занимать более низкие должности
и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более
или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение
определенных учебных заведений, экзамены и годы, проведенные на младших
должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более
высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место
наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно
некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то,
что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других
формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно
лучше выполнять порученные им обязанности.

Список
литературы

1
Вебер М. Избранные произведения. М., 2003. 245 с.

2
Геллнер Э. Условия свободы: Гражданское общество и его исторические соперники.
М., 2005. 342 с.

4
Масловский М.В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные
интерпретации // Социологический журнал. 2006. N 2.

5
Пономарев Л. Н., Шинкаренко В. В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против
бюрократии. — М., 2002. 346 с.

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза.

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Развитие бюрократии в России.

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Экономические реформы при М.Горбачеве и Б.Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х власть бюрократии в России остается не эффективной, но сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ.

Наталия Латова