Понятие и сущность административной деятельности органов и учреждений федеральной службы исполнения наказаний
Мельникова Н.А., преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний, старший лейтенант внутренней службы.
Вопросы, связанные с административной деятельностью различных органов исполнительной власти, являются в достаточной степени традиционными для изучения в науке административного права.
Вместе с тем необходимо констатировать тот факт, что административная деятельность не рассматривалась в контексте функционирования уголовно-исполнительной системы. Это обусловлено, в частности, тем, что до 1999 г. органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания, входили в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации <1>.
<1> Постановление Совмина РСФСР от 22 октября 1991 г. N 557 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (утратило силу).
Создание Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН России) как самостоятельного органа исполнительной власти <2> вывело систему органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на качественно новый уровень. В настоящий момент ФСИН России представляет собой один из наиболее важных компонентов в структуре существующих правоохранительных органов, включающий в себя звенья управления, учреждения и органы, научно-исследовательские и образовательные учреждения.
<2> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 24 сентября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 21. Ст. 2023; 2007. N 40. Ст. 4717; Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 20 марта 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 40. Ст. 4717; Российская газета. N 62. 2008.
Представляется, что разработка понятия (определения) административной деятельности органов и учреждений ФСИН России, уяснение ее содержания и основных признаков позволяет научно обосновать возможные пути ее совершенствования в интересах укрепления законности и правопорядка.
Термин «административная деятельность» состоит из двух — «административная» и «деятельность». Слово «деятельность» в словарях С.И. Ожегова и С.А. Курицова раскрывается как работа каких-либо органов <3>, «административная», в свою очередь, происходит от латинского слова administratio — управление <4>, т.е. буквально речь идет об управленческой деятельности каких-либо органов. Однако если трактовать такие понятия, как «администрация», «администрировать», то появляются новые признаки данной деятельности. Так, «администрировать — управлять посредством приказов и распоряжений» <5>, а «администрация — это органы исполнительной власти, управления <6> или государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающие реализацию законов и других нормативных актов» <7>. Таким образом, административная деятельность напрямую соотносится с деятельностью органов исполнительной власти.
<3> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 17-е изд. М., 1985. С. 140; Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Курицов. СПб., 1998. С. 256.
<4> См.: Юридический энциклопедический словарь. 2-е доп. изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1987. С. 17.
<5> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Куришов. СПб., 1998. С. 29.
<6> Юридический энциклопедический словарь. 2-е доп. изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1987. С. 17.
<7> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Куришов. СПб., 1998. С. 29.
Становление научной категории «административная деятельность» получило развитие в начале XIX в. Известный русский административист А.И. Елистратов использовал термин «административная деятельность» для отграничения государственного управления от законодательной деятельности и правосудия <8>. Тем самым ученый рассматривал административную деятельность в контексте функционирования государственных органов как особый вид деятельности наравне с законодательной и правосудием.
<8> См.: Елистратов А.И. Административное право. М.-Л., 1929. С. 132.
Данные выводы нашли свое отражение в теории современного административного права. В настоящее время сложилось общее представление об административной деятельности как разновидности государственно-правового регулирования, осуществляемого органами исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов <9>. Однако указанное положение позволяет отнести всю деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, к административной, что, по нашему мнению, является крайне широкой интерпретацией рассматриваемого понятия, поскольку даже применительно к отдельным государственным органам исполнительной ветви власти выделяют наравне с административной деятельностью иные направления их деятельности (например, уголовная, уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и др.).
<9> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 31.
Одним из наиболее распространенных и часто употребляемых выступает определение понятия «административная деятельность» применительно к деятельности органов внутренних дел. Данный аспект представляет интерес для исследования в рамках заявленной темы.
Разработке вопросов административной деятельности милиции посвятили свои труды еще в 60-х годах XX в. такие ученые, как В.М. Безденежных, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, В.Д. Резвых, А.В. Серегин, А.П. Шергин и другие.
Так, Л.Л. Попов рассматривает административную деятельность советской милиции как исполнительно-распорядительную деятельность ее органов, состоящую в организации и непосредственном практическом осуществлении охраны общественного порядка и оказании содействия и помощи гражданам <10>. В этом определении акцентируется внимание на таком признаке, как исполнительно-распорядительный характер. Безусловно, он является важным, однако не единственным при характеристике административной деятельности.
<10> См.: Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции // Тр. Высшей школы МООП РСФСР. Вып. 7. М., 1962. С. 235.
По мнению Ф.Е. Колонтаевского, «административная деятельность милиции — это ее исполнительно-распорядительная деятельность, состоящая в несении наружной службы, обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, осуществлении паспортной и разрешительной систем и направленная путем проведения различных профилактических мероприятий, административного надзора, издания актов управления, заключения договоров об охране объектов, совершения иных юридически значимых и материально-технических действий на поддержание общественного порядка, охрану интересов государства и законных прав граждан от преступных и иных антиобщественных посягательств» <11>. Представляется, что предложенное определение административной деятельности милиции на тот период времени более полно показывали конкретное содержание, формы административной деятельности милиции, а также ее назначение. Однако при данном подходе невозможно учитывать изменяющиеся условия существования и функционирования органов во времени, а следовательно, оно актуально только в определенный исторический период.
<11> Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1970. С. 18.
Профессор А.П. Коренев предлагает следующее понятие: «административная деятельность органов внутренних дел — это целенаправленная, организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел» <12>. Ключевыми в данном определении являются термины «организующая» и «исполнительно-распорядительная», поскольку именно они отражают сущность деятельности всех органов исполнительной власти как субъектов государственного управления.
<12> Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник. М.: МЮИ МВД России; Изд-во «Щит-М», 1999. С. 39.
Применительно к органам и учреждениям Федеральной службы исполнения наказаний как непосредственным субъектам исполнительной власти также возможно использовать термин «административная деятельность» для характеристики одного из направлений ее деятельности. Качественное своеобразие и определенность данному виду деятельности в пенитенциарной системе придают ее характерные основополагающие свойства, которые отличают рассматриваемую деятельность среди других. Более того, они определяют сущность административной деятельности органов и учреждений ФСИН России. Обозначим данные признаки.
Во-первых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России является одним из основных направлений их деятельности и в силу своего организующего характера имеет первостепенное значение для выполнения уголовно-исполнительной системой своих задач и функций.
Во-вторых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России имеет государственно-властный характер, что находит свое выражение в осуществлении органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы административно-правовых полномочий от имени государства в рамках компетенции, строго определенной законом.
В-третьих, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России относится к исполнительно-распорядительной деятельности, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение закона, при этом сами органы наделены правом в пределах установленной компетенции издавать обязательные для исполнения решения.
В-четвертых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России характеризуется сочетанием централизованного руководства с оперативным (непосредственным) управлением. Централизованное руководство выражается в определении основных направлений функционирования системы, а оперативное управление — в наличии прямых связей между субъектами и объектами управления.
В-пятых, административная деятельность органов и учреждений ФСИН России осуществляется в административно-правовых формах и с помощью административно-правовых средств.
В-шестых, административная деятельность имеет обязательное административно-правовое закрепление, т.е. фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах и в силу этого приобретает юридический характер.
Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать следующее определение административной деятельности органов и учреждений ФСИН России, под которой следует понимать государственно-властную, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую в административно-правовых формах и методах, имеющую административно-правовое закрепление, направленную на обеспечение эффективного функционирования уголовно-исполнительной системы.
Централизованное руководство
Cтраница 1
Централизованное руководство процессами ценообразования не означает необходимости утверждения всех конкретных цен одним государственным органом, поскольку из центра невозможно учесть все разнообразие местных условий производства и реализации огромного количества товаров и услуг.
[1]
Централизованное руководство распространяется, в первую очередь, на те перевозки, которые не могут быть эффективно организованы самими предприятиями-филиалами.
[2]
Централизованное руководство предполагает обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, подчинение меньшинства большинству, высокую дисциплину и ответственность трудящихся и их организаций в выполнении принятых решений, а также контроль за деятельностью нижестоящих организаций. Демократизм предполагает участие трудящихся масс в выработке и претворении в жизнь решений общего и местного характера; выборность руководящих органов партии, гос.
[3]
Централизованное руководство наиболее эффективно в тех случаях, когда центральные органы решают лишь основные вопросы, не ограничивая творческой активности и инициативы трудящихся.
[4]
Централизованное руководство эксплуатационной деятельностью автохозяйств осуществляется службой эксплуатации автоуправления или автотреста, которая увязывает свою работу с бухгалтерским аппаратом, ведущим расчеты за перевозки.
[5]
Централизованное руководство в первую очередь предопределяет установление каждому объединению ( предприятию) плановых заданий.
[6]
Централизованное руководство экономикой, сочетаемое с расширением хозяйственной самостоятельности предприятий, позволяет полнее использовать в управлении производством экономические методы воздействия, устранять излишнюю регламентацию хозяйственной деятельности предприятий, повышать их материальную ответственность за выполнение плана производства и планов накоплений, существенно улучшать систему материального поощрения работников.
[7]
Централизованное руководство обеспечивает максимальную эффективность издержек логистики, согласованность целей и задач, синхронность действий и дополнительный синергический потенциал.
[8]
Централизованное руководство экеплуатационной деятельностью автохозяйств осуществляется службой эксплуатации автоуправления или автотреста, которая увязывает свою работу с бухгалтерским аппаратом, ведущим расчеты за перевозки.
[9]
Централизованное руководство ЗК, означающее, что все работы проводятся по единой методике в общероссийском масштабе; тем самым обеспечивается сопоставимость данных о состоянии и использовании земельного фонда всей страны.
[10]
Принцип централизованного руководства разработкой ИВС состоит в том, что планирование, координация и контроль за осуществлением всех мероприятий по ее созданию ( включая и мероприятия, проводимые заказчиком) должны проводиться централизованно аппаратом главного конструктора системы.
[11]
Система централизованного руководства экономикой осуществляется через управление интересами с использованием всех экономических инструментов — плана, финансово-кредитных отношений, цен, материально-технического обеспечения.
[12]
Лишенные централизованного руководства, повстанцы не смогли развить наступательные операции в намеченном масштабе и под натиском многочисленных войск правительства были вынуждены уже 24 июня перейти к оборонительной тактике. Главным очагом восстания являлось Сент-Антуанское предместье, прославленное в летописях революционной борьбы. Оно было обнесено глубокими рвами, превращено в настоящую крепость.
[13]
На основе централизованного руководства всей статистической работой в России создана и функционирует единая разветвленная система статистических государственных учреждений.
[14]
В целях централизованного руководства этой сферой в 1931 организован Всесоюзный комитет по радиовещанию и затем радиокомитеты в областях и союзных республиках.
[15]
Страницы:
1
2
3
4
Какая модель управления лучше – централизованная или децентрализованная? Если кто-то в ответ укажет на одну из них – он плохо разбирается в управлении. Потому что в менеджменте нет плохих и хороших моделей. Все зависит от контекста и его грамотного анализа, позволяющего выбрать оптимальный способ управления компанией здесь и сейчас. Централизованное управление – отличный тому пример. Разбираемся, когда эта модель работает хорошо, а когда она неприемлема.
Понятия, полномочия, задачи
Все дело в разделении труда и решений: как распределить задачи для каждой структурной единицы и на каком уровне будут приниматься ключевые решения. Распределение труда и принятие решений по вертикальному принципу приведет к формированию централизованной системы управления. Иерархия подчинения в такой компании жесткая, а полномочия сотрудников минимальны и расписаны самым тщательным образом.
Компании, в которой полномочия принимать ключевые решения принадлежат первому руководителю и его ближайшему окружению, называются централизованными. Противоположные по способу управления компании называются децентрализованными. В них полномочия распределены по подразделениям и сотрудникам разного уровня, даже низовые звенья могут принимать решения по достаточно широкому кругу вопросов бизнеса.
Признаки централизованного принципа управления
Их немного:
- Административных отделов больше чем нужно.
- Их функции важнее, чем у производственных.
- Исследовательские структуры локализуются в центральном офисе лидирующей компании холдинга.
- Контроль производства продуктов, их сбыта, маркетинговых проектов и всех остальных функциональных единиц производится через центральные административные отделы головного офиса.
Централизация бывает разной
В реальной жизни моделей централизованного управления в чистом виде не существует (как и децентрализованных). Разница между компаниями заключается лишь в степени самостоятельности решений на разных уровнях, то есть в степени делегирования полномочий и прав. Если разобраться, то любую организацию можно отнести к централизованной или децентрализованной, если сравнивать ее с другими предприятиями.
Критерии, по которым можно оценить степень «централизованности», следующие:
- Относительная доля решений, которые принимаются и реализуются на среднем и низовом уровнях. Если эта доля составляет меньшую часть общих решений, организация тяготеет к централизованной модели.
- Теперь о качестве решений на среднем и низовом уровнях: если решения по поводу изменений направлений работы или, к примеру, распределения значительных ресурсов могут приниматься только высшим руководством, перед вами модель централизованного управления.
- Широта решений среднего и низового уровня: если они охватывают лишь одну функцию, перед вами централизованная компания.
- При централизованном управлении высший менеджмент постоянно контролирует повседневную работу и в особенности решения подчиненных. Можно, конечно, подумать, что ни одна компания в принципе не обходится без контроля работы подчиненных. Но в децентрализованных фирмах оценку работы сотрудников предпочитают проводить по общим критериям: прибыльности, например.
У этих критериев весьма относительный характер. Но и оценивать компании при их помощи нужно только в сравнении с другими.
Преимущества модели
Чрезвычайно важно освободиться от ненужного стереотипа, сложившегося в связи с этим понятием. Очень часто его связывают с «советским» стилем, включающим все административно-командные элементы. На самом деле у модели централизованного управления другая природа и серьезные достоинства:
- Минимизация дублирования функций или мероприятий.
- Возможность быстро и четко стандартизировать операции и процессы в компании.
- Относительная простота эффективного контроля работы систем и сотрудников в целом и в частности.
- Возможность оптимизации использования ресурсов в виде кадров, площадей, оборудования и т. д.
Это великолепные возможности быстро мобилизовать коллектив. В строгой иерархической системе решения высшего руководства являются обязательными для всех подразделений, расположенных ниже. Поэтому такие компании способны мобилизовать все человеческие ресурсы для решения экстренных и сложных задач, т. е. там, где нужна согласованная напряженная работа всех структур. Самым ярким и популярным примером является отражение внешней агрессии. Исторических подтверждений тому много, потому что лучше всего с внешними нападениями справлялись страны с централизованной системой управления: быстро и вместе.
Возможность эффективной реализации новых направлений деятельности либо структурных изменений для повышения операционной эффективности. Жесткие, иногда непопулярные, но необходимые решения легче проводить централизованно.
Кризисное управление также предполагает быстрые и всеобъемлющие решения, которые нужно выполнять не только беспрекословно, но и в короткие сроки. Практически любая критическая ситуация в бизнесе эффективнее всего решается централизованным способом управления. Кризисные менеджеры хорошо это понимают.
Когда централизованное управление полезно и нужно
Достоинства данной модели позволяет применять ее широко. Не нужно забывать, что централизованный принцип управления можно использовать временно – в течение определенного промежутка времени для выполнения вполне конкретных задач.
- При организации и развитии новой компании, в которой разные подразделения растут с разной скоростью и успехом. В такой ситуации нужен централизованный контроль с прямыми директивами, не позволяющими одним расти за счет других.
- При кадровом управленческом дефиците, встречающемся чаще, чем хотелось бы. Для покрытия этого дефицита понадобится время для двух задач: найма подходящих менеджеров со стороны и обучения собственных кандидатов на руководящие позиции. В течение этого периода первому руководителю будет полезно все взять в свои руки, чтобы отсутствие профессионалов в управлении на местах не сказалось на работе.
Примеры можно продолжать. Главное – хорошо понимать текущую ситуацию в компании и задачи, которые вы хотите реализовать.
Можно ли использовать централизованную модель постоянно? Конечно, можно. С учетом размеров компании, квалификации ее персонала, региона деятельности фирмы, персональных качеств первого руководителя и т. д.
Стив Джобс и его автократия
Стив Джобс — типичнейший пример настоящего кризисного менеджера. С ним связано немало стереотипов. Классическое объяснение его успехов заключается лишь в одном аргументе: «потому что он страстно верил». Спору нет, вера в успех и правильность действий – важный фактор. Но на одной вере далеко не уедешь. Нужно сделать так, чтобы подчиненные не только поверили, но и бросились выполнять все, что им будет поручено.
Автократы действуют как монархи, обладающие полной властью для достижения их целей. Для этого нужна огромная сила воли и, конечно, вера. Все это в полной мере присутствовало у Стива Джобса: «Это мой путь, это лучший путь». Сотрудники называли Джобса «Его Величеством». Он был не просто автократом, он был крайним автократом.
Гибридная модель управления в «Макдоналдсе»
Интереснейший пример показывает знаменитый «Макдоналдс». Все зависит от природы и вида решений. Среднее звено управляющих (некоторые арендаторы и управляющие ресторанами) имеют огромные полномочия вплоть до полной самостоятельности в принятии решений по поводу человеческих ресурсов, размещения новых ресторанов или закупки продуктов. Налицо децентрализованный подход к управлению.
Что же касается решений по ценовой политике или выпуска новых продуктов, то они принимаются в рамках функций централизованного управления: высшим руководством без каких-либо обсуждений с подразделениями ниже. Великолепный пример умной комбинации разных подходов в управлении.
Недостатки: бумажные горы и другое
Без недостатков не обходится ни одна управленческая система. Недостатки централизованной модели следующие:
- Задержка принятия решений наверху. Пусть вас не удивляет этот пункт. Выше упоминалось о быстром исполнении решений начальства, но не об их быстром принятии.
- Иногда имеет место невысокое качество решений наверху, ведь один человек не может знать все сразу и обо всем. Сказывается недостаток информации и незнание реальной ситуации на местах.
- Бумажные горы, рост числа документов, неоправданная бюрократия в виде лишних громоздких процедур.
Разобравшись, в чем заключаются достоинства централизованных структур управления, можно применять эту модель самым эффективным образом. Это может быть и временный способ, и частичный для отдельных функций. Главное – верить в себя и в свой путь. Как Стив Джобс.